民众参与教育改革发展思考

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一、民众参与教育改革的实践前提

民众参与教育改革是一场持续的、结构性的整体变革，要想提高变革的力度和效度，其需具备一定的实践前提。这个前提包括民众参与教育改革是什么、为什么和需要什么三个问题。

（一）民众参与教育改革是什么

对于这个问题，不同学科给予了不同的解读。政治学强调的是公民参与，是“公民透过参与的行为所表现的公民资格、权利与义务”[1]。公民参与主要是指“公民依据法律所赋予的权利和手段，采取一定的方式和途径，自觉自愿地介入国家社会政治生活，从而影响政府决策的政治行为”[2]。社会学的理解是“任何相关的民众（个人或团体）所采取的对政府决策、计划等能够产生影响的具体行动”[3]；教育学研究的则是学生参与、教师参与、家长参与和专家咨询。同样，管理学、经济学也有不同的解读。本文采用跨学科的理解，将上述理解统称为民众参与。所以，笔者将民众参与解释为：具有教育参与意愿和能力的行为主体利用相应的平台和手段，为实现自己的利益、理想、诉求和主张而进行的影响教育改革的诸种行为总和。这里的行为主体是多元的，包括所有的对教育改革活动能产生直接或间接影响、积极或消极影响的人和团体。通常情况下，参与教育改革的主体可分为组织形态的团体（如各种教育公益组织、教育学术组织、教育基金会、家长委员会、媒体团队等）和非组织形态的个体。这里的平台、手段和行为总和既有各种组织机构、运作项目、交流形式，还有文本形态的各种研究报告、政策咨询、教育提案与建议书信、教育申诉与投诉、教育论坛及BBS回贴，也可以有非文本形态的教育言论、行为；既可以在实体空间里存在，也可以在虚拟空间里以舆情的形态存在；既可以是理性的意见表达，也可以是非理性的情绪宣泄；既可以是影响教育改革的正能量，也可能是制约教育改革的潜规则。

（二）民众为什么要参与教育改革，即其行为意图有哪些

民众参与教育改革的意图大体有以下五种。一是为了实现自己的教育理想，如二千五百多年前孔子的办学、近代陶行知和晏阳初的乡村教育运动、当下大量教育公益组织参与教育志愿活动等，都是为了实现自己的教育理想而将教育作为一项志业来投入全部身心。二是为了完成本职工作而必须进行的思考与行动，如绝大多数教育工作者日常的工作、学习，尽管非常平常，但却是一种实实在在对教育改革的参与，他们是教育改革的局内人。三是实现自己的一些主张和想法，如介于专业的教育研究者和日常百姓之间的不少媒体人、教育评论家，对教育时事发表意见、见解、批评等，其目的在于传播智者的思想，表达对教育的批判，放大百姓的声音。四是谋求自身利益的最大化，如各种教育产业集团、辅导机构等。五是随性地情绪宣泄或无意识地旁观及议论。来自基层民众的教育争论，教育投诉，教育建议，教育信访，教育行政申请、复议和诉讼则是为了维护或谋求自身权益不被损害或者在利益博弈中实现诉求最大化。其中某些观点就形成了教育舆情，这种舆情可以快速聚焦，形成问题，甚至上升为教育政策议题，也可能只是过眼烟云，有时也就是老百姓对教育的一些牢骚，只是一种心理宣泄。

（三）民众参与教育改革需要什么，即其行动依据有哪些

民众参与教育改革的行动依据包括三方面：一是其生存的土壤和氛围；二是自身的意愿与能力；三是政策和法律的引导、支持与规范。改革开放30多年来，民众参与教育改革的土壤已经形成。最早以希望工程为发韧到国外非政府组织（Non-GovernmentalOrganization，NGO）进驻我国后开展系列性的教育公益活动，再到民间志愿者西部助学、解决贫困地区爱心公益午餐、宁波等地形成的民间教育议事会及温州等地的教育融资；从街头巷议到网络舆情与微博问政，再到国务院和教育部主动向网民及公众征询意见；从社会力量办学到民办学校的蓬勃发展。我国民众参与教育改革已逐步由点到面，再到整体，由微观到中观、再到宏观，从一些常规的参与发展到常规与非常规、正规与非正规混合式参与。可以说，民众参与教育改革已经实现了全覆盖。特别是近两年，新媒体和自媒体的广泛运用，降低了民众参与教育改革的门槛，每个人都能根据自己的能力选择恰当的参与方式。民众参与教育改革不仅有现实土壤，民众更有参与欲望和参与能力。第一，大多数民众对教育系统有一定的接触，都想发表自己对教育治理的看法，也有能力发表一些专业和非专业的观点，并有一种跃跃欲试的参与欲望。例如，教育城乡差距、考试加分、择校、异地高考、幼儿园乱收费、校车安全问题、随迁儿童教育、幼儿园虐童等问题都触动着民众的神经。第二，一部分民众的维权意识逐渐增强，并懂得通过行动争取自己的权益、发出自己的声音。同时，民众的声音逐渐变得严厉，有时看上去“不讲大局”，对政府的触动经常通过对抗和“全盘否定”来实现。例如，20余名京籍家长代表到访北京市教委信访办，希望能约见北京市教委，就异地高考政策问题进行交流；浙江宁波一所小学四年级某班学生的家长到教育局集体上访，要求学校重新聘任刚退休的原班主任，以替换现任班主任；随迁子女家长共同起草的《随迁子女输入地高考方案》，方案征集签名人数达5万余人。另外，民众参与教育改革的政策环境、制度规约和法律依据正在形成和完善。不但我国《宪法》规定了民众的参与权，党的政策也明确提出了“政事分开，政社分开”的改革思路。党的十八大报告提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[4]。《国家人权行动计划（2012-2015年）》指出：“进一步健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，扩大公民有序政治参与。”“国家机关及其工作人员应当通过多种方式与公众进行交流，了解公众意愿，征求公众意见。”[5]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》制订工作方案中强调“广泛听取专家学者、社会各界、学生及家长的意见，重大问题在社会公开讨论”的原则。2013年1月，教育部出台的《全面推进依法治校实施纲要》指出：“中小学、幼儿园要建立健全家长委员会制度。”“职业学校、高等学校要积极扩大社会合作，在决策咨询、教学科研、安全管理、学生实习实践等方面更多引入社会资源，健全制度，扩大社会参与的广度与深度。”[6]

二、民众参与教育改革之实践模式

理解了民众参与教育改革是什么、为什么和行动依据之后，就要探讨怎么参与的问题，这就是民众参与教育改革的实践模式。民众参与教育改革的实践往往通过两种模式得以实现：一是以组织形式参与教育变革；二是以个人形式参与。而以组织形式参与的模式又可划分为三种：有政府背景的民间组织参与模式、无政府背景的民间组织参与模式和境外NGO资助的民间组织参与模式。以个人形式参与又可分为狭义的参与和广义的参与。第一，有政府背景的民间组织参与模式。这类组织参与教育变革的影响力很广泛，发起的教育活动规模大，并且有雄厚的资金保证。例如，由民政部主管的中国青少年发展基金会、中国社会福利基金会、中华少年儿童慈善救助基金会和中国教育发展基金会都属于此种模式范畴。中国青少年发展基金会发起的希望工程，其社会参与最广泛、知名度最高，也真正体现了民众对教育变革的力量。中华少年儿童慈善救助基金会开展的“孤儿成长”“童缘”项目、“回家希望”项目等，中国社会福利基金会开展的“助孤职业技能培训”工程，中国教育发展基金会联合诸多企业开展的教育公益活动等，这些都在民众参与教育改革的历程上留下了深沉的足迹。第二，无政府背景的民间组织参与模式。这种模式主要是指民间人士依法注册成立的民间组织或按组织条例形成的团队组织。其因主体不同，而形成了企业家和市场主体参与教育变革模式、媒介及热心公益人士参与教育变革模式和教育学者、大学组织参与教育变革模式三种子模式。第一类是企业家和市场导向的利益主体参与教育变革模式，这种模式又可分为赢利性参与和非赢利性参与。社会上大量或大或小的教育培训机构、教育中介机构等就是赢利性的参与。笔者在这里主要分析非赢利性参与，如特华公司创立的华民慈善基金会、李连杰等人的壹基金、段永平和刘昕夫妇创立的心平公益基金会等，这些基金会都将教育作为其关注的必要选项，其不是向学校捐款、向困难儿童发放助学和奖学金，就是帮助贫困地区和弱势群体集中的中小学，或者扶助大量贫困生重返校园、关心灾后儿童。第二类是媒介和热心公益人士参与教育变革模式，属于该模式的实践也很多，如《钱江晚报》每年九月发起“圆梦校园”活动、浙江人民广播电台交通之声频道发起的西部课桌椅捐助活动、中央电视台《今日说法》栏目发起的西部小餐桌营养午餐大型公益活动等。又如，徐永光在南都公益基金会发起的“新公民计划”项目，它算是希望工程的衍生项目，致力于城市流动儿童的上学问题。第三类是教育学者、大学组织参与教育变革模式。例如，21世纪教育研究院是一个以教育公共政策研究为主的专家智库，为教育变革提供理论支撑；各大学成立的教育基金会等在奖学金、学科建设、社会服务、校园文化等方面助力于教育变革。特别值得一提的是，上海师范大学用18年时间办起的“爱心学校”，参与人数达到了该校学生的80%，在全国各大城市乃至大洋彼岸的社区和街道落地开花，绘就一幅“爱心地图”。相类似的还有北京师范大学的“农民之子”学生社团，其以草根的力量和悲天悯人的情怀赢得了广泛的社会反响。这类组织参与教育变革的影响范围往往较小，组织人员凭借自己的热情和能力参与某一特定范围的教育改革，但有时作为独立机构，其价值中立性更能引起政府决策者的重视。第三，境外NGO资助中国民间组织的参与模式。这类组织有着雄厚的资金基础和专业的团队合作，工作范围覆盖全球，在国际范围内有极强的影响力。在我国教育领域中影响最大的就是福特基金会。福特基金会从2000年开始接收教育方面的一些项目，其在资助我国西部贫困地区学生上学、资助中国学者深入落后地区支教与扶持当地教育改革、西部学生职业技术教育和现代远程教育等方面都留有手笔。类似的还有香港的乐施会，其从1991年开始在中国农村开展基础教育项目。另外，诸如田家炳教育基金会、霍英东教育基金会等都为大陆教育发展作出贡献，也带动了本土NGO模式的教育公益组织的发展。除上述以组织形式参与模式外，在现实生活中，民众参与教育改革最多的还是分散的、个性化的及以个人名义进行的。这种模式又可以分为狭义的参与和广义的参与。狭义的参与模式只包括由个人倡导并发起的教育项目，如国内学术打假第一人方舟子对学术腐败监察；由邓飞发起，借助于新媒体的推波助澜而形成的“免费午餐行动”，最终形成具有全国性影响力、民众广泛参与的民间行动；张坤成立的坤叔助学团队，采取“一对一”或“一对多”的助学模式，由捐资方直接资助受助方，财物捐赠不需要经过中间环节。个人形式的广义参与模式包括狭义参与之外，还包括千千万万民众参与的任一影响教育的事件，如早期为希望工程捐款捐物到如今微公益盛行时代民众在网络上浏览、关注、转发教育事件，公民对自身权益的维护与申诉、向各级组织或人大代表反映教育难题、求助等。

三、民众参与教育改革的发展路径

当下，民众参与教育改革已成为一种趋势，但也存在着大量问题，而且有些参与未必是正能量的。例如，一些网民不负责任地煽动、传播、制造教育谣言，恶化教育环境；一些利益至上的个人和团体以赢利为目的进行办学、办班和教育融资；一些境外组织以NGO名义对教育变革进行文化诱导；等等。民众参与教育改革与政府还没有相向而行，没有形成合力，这就需要探索民众参与教育改革的发展路径，使其与政府主导的教育改革比翼齐飞。在此，笔者提出以下几条建议。首先，对不同的实践模式进行分类管理。对于有政府背景的组织，我国应强化对此类组织的公共监管，避免其成为教育领域中的“中国红十字会”。同时，我国要逐渐扩大这类组织，取代一些政府的管理职能，发挥其第三方客观中立和官民互动的长处。但是，我们要防止这类组织出现两个倾向：一是寻租倾向，借助政府力量，形成腐败与垄断；二是这类组织发展的同质化倾向，要让其办出特色，逐步形成自身的造血系统。对于无政府背景的民间组织，我国应利用各种法律、法规和政策规章加以引导，尽快出台《社会团体组织法》，完善《民办教育促进法》《基金会管理条例》等法律法规，降低这类组织的准入门槛，强化这类组织的自我监管和行业监管，并借鉴企业化管理的品牌营造、资金管理、人员培训等方式，防止此类模式由公益转向私益，对于赢利性的教育参与要杜绝以赢利为目的，强化其社会服务职能；同时，要壮大媒体和学者参与教育改革的平台，使其走向广阔的教育实践，以自身的专业知识和视野服务于教育改革。对于国外NGO参与我国教育改革的组织，我国要避免用意识形态的有色眼镜来纠缠、刁难，以“教育要面向世界”的胸怀欢迎这类组织走近中国，了解真实的中国；同时，要警惕各种附加政治条件的教育援助和教育合作。其次，要充分利用多元化杠杆对各种实践模式进行调节。这些杠杆包括必要的行政指导、信息服务、平台建设、资金扶持、政策倾斜和舆情引导。这些杠杆不但要运用于有政府背景的民间组织，也要用于其他实践模式之中。例如，我们可对这些模式的运行者进行调研，将其作为政府的伙伴、服务的对象，倾听他们的心声、需要，按需管理，而不是按传统的行政意志进行管理。同时，要形成政府、社会、教育改革对象三方互动的格局，而不是三方较力的竞技。例如，政府要切实执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，提供必要的信息服务；政府还要进行良好的舆情引导，避免这种民意背后的三张面孔：过于理想化的情绪宣泄者、利用民意左右政府的谋私利者和以“公知”名义唯西化论者[7]；政府还要加大民众参与教育改革的平台与渠道建设，让民意和民愿有路可走，不能让其憋压着聚积成教育改革的定时炸弹。最后，民众参与教育改革必须有制度规约，这种制度规约不但要体现在正式制度上，更要体现在非正式制度上；要营造人民教育人民办、人民教育为人民的参与氛围，营造民众对我国教育改革的梦想和信任力，让民众在每一次参与中体现出自身的存在感和成就感，体现出其在教育改革中真切的教育生态。

作者：张天雪何菲工作单位：浙江师范大学