农民工继续教育论文

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一、我国新生代农民工继续教育政策的设计理念

(一)明确政策的问题导向意识。任何公共政策制定的基本立足点就是基于推进现实社会问题的解决。政策作为政治系统外在性体现，其作用和功能应该是着眼于解决具体社会问题，由此，问题导向意识就成为公共政策制定的基本逻辑起点。当然，任何公共政策的内容最佳的理想状态就是涵盖所有问题并解决之。新生代农民工的继续教育事宜，就是国家公共政策的一部分，在设计过程中也必须具有问题导向意识。具体看:第一，需要明确问题的主旨。政府在设计新生代农民工继续教育政策的时候，必须认识到其政策指向问题的主旨是什么，推进该项政策的意义何在。在针对新生代农民工继续教育政策制定的时候，首先要明确的就是新生代农民工继续教育存在的问题意识是什么，解决这个问题的意义何在，简而言之，就是要明确新生代农民工继续教育政策的不足，无法解决现有的问题，解决这个问题有助于工业化和城镇化的发展［1］。为此，在政策出台之前，相关部门需要到新生代农民工群体中去调研，明确农民工和用人单位的实际需求。第二，正确界定问题的基本内容。在政策表述过程中，相关部门根据其调研的实际情况，对新生代农民工继续教育存在的问题要进行认定、归纳，最后纳入政策文本中。第三，合理表述问题的解决方法。明确问题的主旨和内容，相关部门在制定政策的过程中就应该依据新生代农民工在继续教育中的问题，确立具体的解决方案以及各个部门具体的职能分工，然后明确其推进的步骤和解决的时间。当然，问题导向意识在确定的过程中，还需要考虑到两个方面:一是新生代农民工群体作为教育对象不同于普通学生，由于其文化水平、社会地位的原因，很多问题并非能够全部囊括，由此就需要政策调研部门深入调研，最大限度地涵盖所有问题。二是新生代农民工作为继续教育的对象，其不是单独的个体，其关系到一个群体的巨大利益，在明确问题导向意识的时候，必须确定问题意识的价值取向。(二)强化政策的合法性与权威性。正如哈贝马斯所言，任何政策的合法性和权威性是来自商谈和认同。同样，教育政策的合法性与权威性也是来自不同主体的商谈和认同，使其普遍涵盖的规则、价值、方式能够得到不同政策主体的认可和执行。对于新生代农民工继续教育政策而言，整个政策的内容和价值必须得到不同参与主体的认可和协商，方能体现出政策的合法性和权威性。具体看:第一，各级政府的认可。政策的制定部门在出台政策之后，涉及政策执行的部门有多个，这些政府部门必须对其予以认可，在认可过程中赋予其合法性和权威性，用自身的态度支持政策的实施。第二，用人单位的认可。新生代农民工继续教育政策出台之后，用人单位需要根据政策的内容来确定新生代农民工参加继续教育带来的益处，然后配合政府部门开展工作，以此来推进其对政策的认可，强化政策的合法性。第三，新生代农民工群体的认可。作为继续教育政策实施的受益主体，这个群体对待政策的态度直接决定了该项政策实施的成败，直接关系到其合法性的来源［2］。当然，除了这三个主体之外，还需要得到社会的认可。当一项新生代农民工继续教育政策出台后，其较好地体现了社会的公共价值，有助于弱势群体利益的实现，从而得到社会的认可，也有助于其增强合法性。如此，新生代农民工继续教育政策设计的思路就有三种，即自上而下、自下而上、上下结合。就这三种方式看，上下结合是最好的思路，能够充分体现各个参与主体的参与度，保证政策能够兼顾到各方利益，由此使得政府认可提升其合法性和权威性，新生代农民工和用人单位的认可有助于推进其合法性，从而在整体上强化合法性和权威性，进而更好地推进政策的执行。(三)保证政策的价值协调性。任何教育政策所面对的问题既不是纯粹的客观事实，也不是一个纯粹的自然现象，而是一个复杂的社会事实，这个事实背后蕴含多种利益关系和价值取向。故此，教育政策的制定并不能绝对保持其价值中立，而应该体现其价值协调，即在多方利益博弈过程中需求一个能够被各方接受的平衡点，使得政策实施后的各方利益达到最大化。就新生代农民工继续教育政策而言，其价值协调性就体现为其对功利价值取向和非功利价值取向的折中，通过满足政治、经济等方面的利益与促进人的全面发展相结合，在这些利益之间达成平衡。无疑，新生代农民工继续教育政策的出台会涉及多方利益。从政策制定方，即政府部门看，其希望政策能够起到较好的政治、经济效果，这是功利性的目标。从政策受益方看，即新生代农民工群体角度看，其希望政策有实际效果，同时也能兼顾到个人的自我发展，这是功能性价值和非功利性价值的折中。从用人单位看，也是希望政策能够起到立竿见影的效果，对企业的发展有积极的推动作用。一直以来，在我国新生代农民工的继续教育政策中，功利性价值观体现得多一些，政府部门、用人单位均希望政策的效果凸显，达到一定的政治、经济效应［3］。而农民工自身也希望政策有实效，对自身的发展有帮助，但很多时候难以兼容。参与主体的愿望有所背离，因此，在未来政策设计过程中，应该尽量做好价值协调，充分保障各个参与主体的实际利益。(四)确定政策的整合协同性。新生代农民工继续教育政策制定和出台的过程是一个博弈的过程，在这个过程中，各方的利益如果无法达成妥协，内容就可能会流产，即便是勉强形成政策文本，在实际执行过程中也可能无法取得相应的效果。因此，在确定政策内容时，需要注重其整合协同性，明确各个参与主体之间的协同关系。具体而言:第一，政策的执行各方，即政府各部门之间需要建立整合协同关系，特别是教育、财政、社保、民政等部门需要建立常规化的合作机制，面对问题共同协商，提升政策执行过程中的无缝对接度。第二，政府部门与社会组织之间需要保持协同性，要求政策执行的相关部门与高校、社会办学机构、企业、行业之间建立常规化的合作机制，随时对教育培训过程中遇到的问题予以解决。第三，政府决策机构与新生代农民工团体之间也需要构建协同关系，决策机构在决策过程中应该邀请新生代农民工代表的参加，直接了解新生代农民工对继续教育的实际需求，进而提升政策的针对性、可行性，减少政策执行过程中的阻力。(五)体现政策的补偿性功能。无疑，新生代农民工是城市社会的弱势群体，其在城市中缺乏必要的学习途径，甚至是难以融入城市社会，在个人发展上处于不利状态，是教育资源中的利益受损的一方。作为新生代继续教育的公共政策，必须明确政策的公共性和补偿性功能，这也是政策社会性功能的基本体现。政府作为公共产品和资源的分配者，其制定政策目的就是要保证从公平公正的角度，将公共产品对弱势群体予以适当倾斜，补偿弱势群体在教育资源分配中曾经受到的损失。所以，新生代农民工继续教育政策必须包含这种补偿性的功能。具体说，一是在政策文本和导向意识中需要体现对新生代农民工教育受损的事实，以及对改变这一事实的深刻认知和改变这种受损事实对于经济社会发展的重大意义。二是政策文本对补偿过程需要有明确具体的规定，有切实可行的操作步骤，以及有对弱势群体补偿扶持的优先政策等。

二、新生代农民工继续教育政策的内容体系

(一)目标性内容。确定政策的设计理念之后，需要确定其具体的政策内容，当然，这种内容的确定并不是具体的某种内容，而是一种内容体系。第一个内容体系就应该是目标性内容，也是新生代农民工继续教育内容体系的基础。从联合国教科文组织的《全球继续教育发展纲要》对继续教育政策目标内容的表述看，其有三个特点:第一，目标性内容应该兼顾经济社会发展目标和个体发展目标的结合，关注社会发展也需要关注受教育者个体发展;第二，继续教育的对象应该能够涵盖所有的有再学习欲望的人，即继续教育是一项基本人权［4］;第三，国家能够尽最大努力为这些学习者提供多层次、个性化的继续教育学习内容。结合联合国教科文组织的表述以及我国的实际情况，新生代农民工继续教育政策的目标性内容可以概括为以下四个方面:第一，在目标阐释上，需要体现公共利益与个体利益的结合，适当应该偏向个体利益，即要在充分保障经济社会发展的同时，促进新生代农民工个体的自我发展，政策导向应该适当偏向于后者;第二，政策的范围应该尽量覆盖到所有的新生代农民工，保障其参与继续教育学习是其一项基本人权;第三，政策的实施既能够提升新生代农民工的个体技能和职业能力，推进其市民化进程，也能够促进区域经济社会的发展;第四，不断完善继续教育的内容，为新生代农民工的终身学习构建合适的途径。(二)工具性内容。目标性内容是公共政策的前提性内容，要保证目标性内容的实现就需要一定的手段和路径，需要调动一切可以调动的社会资源以及参与主体的积极性来推进目标性内容的实现。就新生代农民工继续教育政策的目标性内容而言，主要有两大手段，即供给引导和需求激励，前者是政府通过投入引导办学主体进入，建立更多的办学机构和聘请更多的师资来满足新生代农民工的不同需求;而后者则是通过相关的政策刺激，鼓励不同阶层、类型的新生代农民工来参与继续教育，以保证供给与需求的对应性［5］。因此，对于我国新生代农民工继续教育培训而言，在未来工具性内容涉及的过程中要遵循上述思路，其具体内容可以有以下五个方面:第一，构建以政府为主体，企业、行业、办学机构和新生代农民工共同承担的继续教育多元化投入的机制;第二，鼓励继续教育办学机构特别是高校、职业学院、成人高校在企业、行业、社区建立新生代农民工教育培训基地;第三，构建新生代农民工继续教育与成人教育、普通高等教育、职业教育、远程教育等各类教育形态之间的衔接机制，构建新生代农民工终身教育体系;第四，完善新生代农民工继续教育财政补贴政策，扩大补贴范围及标准，明确各级政府在财政补贴中的责任;第五，建立新生代农民工职业资格、就业聘任、职业注册等制度体系，以此推进新生代农民工参加继续教育学习的积极性。(三)评价性内容。所谓的评价内容主要是体现新生代农民工继续教育政策的目标是否达成，以此来规范新生代农民工继续教育是否继续推进的相关内容。这些内容的功能是决定继续教育活动开展的质量或成效，确定该项政策是否继续推进或废止。从这个功能上看，评价性内容实际上是工具性内容的一部分。由此，新生代农民工继续教育政策评价性内容主要包括以下四个方面:第一，新生代农民工继续教育办学机构的资质问题与服务标准，构建市场退出与准入机制;第二，构建新生代农民工继续教育服务监督机制，建构相应的质量保障体系;第三，教育行政主管部门在新生代农民工继续教育实施中的监督、管理职责;第四，建立多样性的新生代农民工继续教育质量监督、评价反馈、社会支持等机制以及对该机制的监督体系。

三、新生代农民工继续教育政策体系的调整趋势

(一)政策体系的主流化趋势。新生代农民工继续教育政策的制定、实施与执行，是一个从政策规划到成效实现的过程，其要展示的是公共政策对于保证新生代农民工学习权利的支持性。由于新生代农民工继续教育本身在教育体系中处于边缘化地位，相应的规范教育活动的政策体系也处于边缘地位，这些政策体系在整个教育政策体系中是非主流的，如政策变动性大、随意性强。由于新生代农民工继续教育政策的制定、实施和执行涉及多个政府部门，如教育、人力资源和社会保障、财政等，但其内容体系与这些部门的工作职责相比始终是边缘的，与这些部门主要职责内容关联性较弱，很难成为某个部门的主要政策，即便是在教育部门也不例外。如此，就容易造成政策执行过程中部门缺位，政策内容的合法性受到挑战。随着终身教育体系的构建，新生代农民工继续教育问题不再是边缘化问题，其在推进经济社会发展中的意义重大。既是促进新生代农民工教育权利实现的方式，也是检验政府社会治理水平提升的关键，故此，政策决策部门应该将新生代农民工继续教育政策从支离破碎的局面向一体化、专业化的体系转变，促进政策内容的协调与连贯，推进政策体系的主流化进程。(二)政策体系的科学化趋势。公共政策的科学化是其内容的核心要求，在很大程度上直接影响着政策的执行过程与实际成效。任何公共政策，包括教育政策科学化的标准，其实就是要求政策文本内容、实施方式必须符合实践的要求以及客观实际情况。按照这样评价标准，新生代农民工继续教育政策的科学化趋势，主要体现在其政策内容是否符合新生代农民工继续教育发展实践，是否在实践中得到较好的执行。其科学性发展趋势具体而言有以下四个方面:第一，政策体系内容来源的科学性，这就要求政策制定者必须具备科学决策的精神，对新生代农民工参加继续教育需求的意愿、现状、问题做充分的调查，广泛吸纳新生代农民工、用人单位、社会组织的参与，保证决策的民主性。第二，政策体系内容的针对性。实际上就是要求决策者在决策过程中，必须对政策目标进行准确定位，突出新生代农民工继续教育过程中的重难点问题，把握各个参与主体之间的利益契合度。第三，政策体系内容的前瞻性。在政策制定和设计过程中，应该尽量为后来的政策发展留有余地，准确把握影响政策63执行的各项主客观因素、隐显性因素，预测政策发展的风险及趋势［6］。第四，政策体系内容的代价性。任何政策在执行过程中均可能会遇到阻力和风险，要求决策者在决策之前必须对风险和阻力有准确的预判，明确遇到风险与阻力的应对办法，保持办法的可操作性，以便于在实际执行中切实解决风险和困难。(三)政策体系的人本性趋势。所谓的人本性趋势，实际上是对公共政策的价值重新反思，确定一种以人为本的政策理念。一直以来，我国公共政策在长时间内遵循的是“效率优先、兼顾公平”的价值观，随着我国经济社会发展进入新常态，公平与效率的关系应该被重新界定。新生代农民工继续教育本身就是一种准公共产品性质的事务，这方面政策的出发点就是应该关注新生代农民工的个体成长，关注其对教育的实际需求，从而帮助他们更好地实现融入城市社会的目标。如此，政策体系的人本性趋势是必然的，需要涉及社会公平及弱势群体的扶持。具体而言:第一，在政策目标性内容方面，应该淡化功利主义色彩及政府管理的理念，强化人文关怀和治理转型，突出对新生代农民工全面发展的目标保障。第二，在政策工具性内容方面，需要充分考虑新生代农民工的现实情况以及个性需求、经济基础、学历基础等方面，多做出一些人性化的政策措施，最大限度地减少农民工对继续教育的投入。第三，在评价性内容方面，要尽量避免完全的经济性标准或行政性标准，应该将新生代农民工对继续教育的个体感受，如幸福感、满意度、学习观念、综合素质、精神文化等是否得到提升作为评价标准。(四)政策体系的强制性趋势。当前，在新生代农民工继续教育政策体系中，强制性特点并没有得到体现。比如，政策内容要求多个政府部门在新生代农民工继续教育事项上进行协调配合，但由于办学主导权的分散，各个部门的利益之间有所冲突，由此导致政策执行过程中相互推诿，甚至不作为;部分地方政府主要是政策的决策者没有建立好相关的协调体系，没有充分认识到新生代农民工继续教育的重要性，难以对其实施过程予以监督;部分企业或行业通过新生代农民工继续教育事项套取国家相关补贴，但实际上没有组织继续教育的开展［7］;等等。因此，强化新生代农民工继续教育政策体系的强制性既是必要的，也是其政策体系发展的基本趋势。具体而言有以下三个方面:第一，需要强化各级政府主管部门在新生代农民工继续教育政策执行过程中的职责与分工，建立强制性的协同机制;第二，明确各高校、职业院校、成人高校、企业行业、社会办学机构、社区教育机构在新生代农民工继续教育政策实施过程中的具体责任及权利，保证其职能的实现;第三，明确区域性新生代农民工继续教育目标内容，包括数量、程序、效果等，各级政府对此强化监督，定期向社会公布，接受民众监督。

参考文献:

［1］贺东航，孔繁斌．公共政策执行的中国经验［J］．中国社会科学，2011(5):61－79．

［2］张浩．社会平等视角下农民工教育政策的调整［J］．现代教育管理，2014(1):67－70．

［3］吴结，汤贞敏．新生代农民工继续教育政策内容体系分析［J］．中国成人教育，2016(16):149－154．

［4］王利梅．公共服务均等化视角下新生代农民工继续教育研究———基于广东省的实地调查［D］．广州:暨南大学硕士学位论文，2015．

［5］孙学敏，朱凤丽．新生代农民工继续教育中的问题与对策研究［J］．继续教育研究，2011(1):57－59．

［6］陆启光．农民工继续教育政策支持系统的构建［J］．教育评论，2010(2):50－53．

［7］郑婷婷．农民工继续教育制约因素分析及其对策探究［J］．北京教育学院学报，2014(5):48－52．

作者:陈智广 单位:包头师范学院