继续教育体系完善与发展探讨

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中国共产党第十九次全国代表大会报告提出办好继续教育，对继续教育的可持续健康发展定下了基调。今后，如何办好我国的继续教育，进一步完善继续教育体系是其中重要的一环。

一、历史的回顾

建国以来，我国对成年人教育培训的提法或重点经历了工农教育、成人教育、继续教育三个时代，其中发展最快和影响最大的是成人教育阶段，至今还占据着重要地位。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》公布之后，继续教育时代格局确立。新中国成立后，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：加强劳动者的业余教育和在职干部教育。扫盲工作、工农速成中等教育、业余高等教育陆续纳入教育体系。当时的教育先着重工农干部和积极分子，有条件后推广到青年和工农群众中去。办学形式有识字（扫盲）班、工农文化补习学校、工农速成中学、干部训练班、干部业余文化学校、技工学校、干部学校、职工业余高等学校、高校函授班、夜大学、函授学院（部）。十年中，我国教育管理和实施的组织机构基本瘫痪。真正运行的挂名成人性质的学校只有因1968年批示而出现的“七•二一”大学（面向职工）和“五七干校”。前者对于一部分青年职工学习文化和技术起到了一定的鼓励作用，但各地各厂普遍举办，学制长短不一，质量与规格难以统一评判。后者主要的功能被演绎成一大批干部被从城市和岗位上免职下放到条件艰苦的农村或边远地区参加体力劳动和实行思想改造，后期才陆续返回工作岗位。1982年，教育部将工农教育局改称成人教育司（1998年成立职业教育与成人教育司），中国的成年人教育培训从“工农教育”时代走入“成人教育”时代。改革开放初期，全国开展了声势浩大的青年职工“双补”培训，规模之大，影响了一代人。教育部召开高校举办函授、夜大学工作会议，提出两种教育制度的思想是完全正确的，普通高等学校举办函授教育、夜大学是业余教育的一种重要形式。1979年成立了中央广播电视大学，1981年成立了全国高等教育自学考试委员会。中共中央组织部对各级党政干部培训、国家经委在改革开放初期对企业管理干部开展培训和对厂矿长（经理）进行七期统考、人事部对技术干部和公务员培训、劳动部对技术工人培训、农业部对农民培训、中华全国总工会对全国职工以及农民工培训等都发挥了重要的引领和支持作用。职工大学从遍地开花到整顿压缩、提高质量、规范办学，管理干部学院形成百余所规模，成人高校一度占据了我国高等教育的半壁江山。我国继续教育一词的引用和实践开始于20世纪80年代中后期，源于学习以美国为首的西方发达国家对工程技术人员的继续教育与培训的经验做法。当时的国家人事部曾明确定义工程技术人员（后拓展至专业技术人员）的继续教育，对培训对象、学时、管理等等做了详尽规定，例如每年有72学时的继续教育学时。至今，全国医疗卫生系统一直执行得很好，成为各行各业的典范。20世纪90年代中后期至今，因当时大批工业部委的撤销，企业与事业单位职工的继续教育缺乏上层的管理和督促，组织系统化的教育培训的力度减弱了；但农民培训力度加大了，社区教育力度加大了，城镇职工个人学习的投入增加了。

二、继续教育地位的确立与体系现状

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》（以下简称《纲要》）颁布，由此标志着我国的成人教育走向继续教育时代。《纲要》明确了继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。这可以解读为：继续教育的概念稍微大于成人教育，包含了完成义务教育后离开学校的未成年人。《纲要》提出，以加强人力资源能力建设为核心，大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育。重视老年教育。倡导全民阅读。广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。由此明确了继续教育的主要任务。《纲要》颁布以来，我国在构建终身教育体系，建设学习型社会，提高国民素质，以及建设学国等方面作了大力倡导。当前的继续教育在以下方面形成了特色和亮点。例如，在公务员培训，干部在线学习，高技能人才培养，大型国有企业的技术能手命名工作室，现代师徒制，农民工培训，下岗再就业培训，弱势群体培训，贫困地区向城市输送劳务人员的家政培训，医疗卫生系统专业技术人员的继续教育，大城市社区老年人教育等方面势头向上，发展较快。个人学习理念由改革开放初期单纯知识型、技能型提升向提高个人素质和向往幸福生活倾斜。“互联网+”时代的到来使得在线学习飞速发展，数字化学习资源总量快速发展，逐步形成系统化的分类学习资源库。例如，由党的组织部门牵头建设的干部在线学习的资源，由我国十余所著名高校联合建设的华文慕课资源，由开放大学、广播电视大学和普通高校网络学院建设的学历课程资源，由各级城市社区学院建设的城乡居民数字化学习微课程，由各类教育与科技公司开发的学习资源产品，从内容上极大地丰富了个人学习的选择。从继续教育体系角度看，以国家开放大学等六所开放大学的成立、普通高等院校网络学院的试点引领了学历继续教育的发展；以大城市社区学院的成立和基层社区教育培训中心的成立引领着城乡居民非学历继续教育的全民终身学习。边远地区的中小学为农民教育培训服务，中等职业学校为成人教育服务，已经成为初、中等学校拓展的方向之一。各级各类党校、行政学院、企业培训中心成为在职人员集体性接受组织安排的继续教育的坚实基地。从宏观层面看，因为有改革开放以来形成的成人教育体系建设为基础支撑，目前我国的继续教育体系雏形基本形成。但是，与学前教育、义务教育、职业教育和高等教育相比，继续教育，从国家层面而言，目前主要还是停留在理念上、思路上、号召上，具体政策和措施不多。成人教育或继续教育以及终身教育、终身学习的专门法律法规至今缺位，教育部等部门下发的《关于推进学习型城市建设的意见》和《关于进一步推进社区教育发展的意见》在各省、直辖市、自治区的反响和落实极不平衡。跨部门继续教育管理体制尚未形成。继续教育培训经费缺乏制度性落实，行业企业的继续教育管理被弱化，全国继续教育难以形成完整科学的统计数据，企业职工教育培训经费比例被进一步淡化。继续教育的理论研究和宣传普及相对滞后，多数基层教育培训人员的认识还停留在成人教育时代。

三、完善我国继续教育体系和可持续健康发展

完善我国继续教育体系，要在灵活开放的终身教育体系框架内从架构和要素角度考虑，可持续发展要从任务、观念更新、方式方法创新和需求引领角度考虑。（一）完善继续教育体系的架构和要素。1.完善与加强组织架构建设当务之急是形成强有力的国家层面的组织领导机构，落实《纲要》提出的“政府成立跨部门继续教育协调机构”，尽快成立国务院领导同志牵头的跨部委协调部门。此事须众人经常呼吁。省、地级市成立政府跨厅局的继续教育协调机构。厘清和加强建设以开放大学、社区学院、社区教育中心为主体，公办普通高、中等学校为辅助，机关企事业单位培训机构以及社会力量办学机构为补充的继续教育体系架构。开放大学体系应继续扩大规模，现有的大批省级、地市级广播电视大学和分校转型为开放大学。地级市城市（区）建立城市社区学院并纳入国家继续教育体系，县建立社区学院分院。逐步将地市级广播电视大学分校并入同级城市社区学院。街道与乡镇建立社区教育培训中心，城乡社区（村委会、居委会辖区）设立村民、居民学习点。政府要规定公办普通学校教育面向城乡居民拓展服务任务，从场地、设备、师资等资源方面支援周边地区居民学习。鼓励公办高校大幅度拓展非学历教育；鼓励机关、事业单位的培训机构为周边居民学习开展公益性指导服务；通过资金和政策手段，鼓励和引导企业培训中心为周边居民学习服务，鼓励和引导社会力量办学机构加大向农村和边远地区开展教育培训服务的力度。2.强化重点要素建设提高认识，加快立法。制定《终身学习促进法》和《继续教育促进条例》。仅靠国家教育部难以担当“办好继续教育”的重任，只有在法律的框架下，动员全社会的各方力量，才能办好继续教育。立法问题需要社会各界大力呼吁，要年年讲，月月讲，天天讲，大家讲。形成共识，推动上层领导和立法机构将其纳入立法日程。明确经费投入主体和机制。各级政府应成为继续教育经费的投入主体，要将继续教育经费纳入财政经费，要在年度教育经费中划出明确的比例，并逐年增长。教育部长陈宝生在党的会议期间答记者问时公布，近五年间，教育投入由2万亿元增长到突破3万亿元，正在迈向4万亿元大关，国家财政性教育经费支出占GDP的比例一直超过4%。继续教育也应享受其成果。对企业职工教育经费要依规督察，促其执行。对社区教育基本服务以政府购买为主，鼓励社会组织开展公益性服务活动。从城市开始，逐步实行个人学习券制度，在保证基本学习权益的基础上，鼓励个人加大对高品质、多样性学习活动和学习产品的投入。赋予社区学院和社区教育培训中心法律地位。国家教育主管部门应尽快明确城市社区学院和城乡社区教育培训中心的地位、任务、编制、经费等一系列问题，使其积极为全民学习、终身学习的学习型社会建设做出更大贡献。建立新型的社区教育教师队伍——学习指导师队伍。社区教育不同于学校教育，所需要的学习指导仅靠传统的学校教师队伍不能满足全民学习的需要。需要在学习指导师队伍中配备三种类型的人员：能设计群体或个性化学习方案的人员、能指导学习者找到因人而异的学习资源的人员和能指导学习者学习思路的人员。（二）坚持可持续健康发展。1.以马克思主义学习型政党建设统领各类学习型组织建设，加快建设学习型社会要按党的提出的建设马克思主义学习型政党的要求统领各类学习型组织的建设，促进各类组织的可持续健康发展；各级政府要按照党的提出的加快建设学习型社会的要求，加快学习型城乡建设、学习型社区建设；要建设学国，党员领导干部和知识分子就要带头开展自学，做终身学习的表率。把全民学习、终身学习的学习型社会建设当作我国可持续繁荣发展，五位一体建设世界强国取之不竭的“绿色能源”。2.以加强人力资源能力建设为核心与提高国民素质走向幸福生活的平衡作为发展中国家，在飞速发展的时代，各行各业的建设需要大批高技能、高素质的建设者，此时以加强人力资源能力建设为核心是对的，有其时代性特征。但目前我们已经不能仅满足于此，要看到并逐步更多地倾向于以继续教育来提高国民素质，使广大人民群众走向幸福生活。3.加快系统化数字学习资源建设，让手机成为青年人的终身学习便捷终端教育部主导，以国家开放大学和若干著名高校为主体，联合著名互联网技术公司，成立全国数字化学习资源建设联盟，加快全民终身学习产品的开发，使年轻人人手一部的智能手机成为时时处处开展学习活动的便携设备。4.加快城乡社区学习共同体建设，让老年学习社会化和生活化重视老年教育就是重视老年人幸福生活，就是重视人类的可持续发展。每个社区都要根据老年群体的兴趣与需求，协助建立多样化的老年学习共同体，使其学政治、学文化、学会保健、学会新生活、学会使用新科技手段、学会与年轻人交朋友、学会追求自己的幸福生活，使学习共同体成为老年人日常生活的圈子，使学习成为幸福长寿的每日必修课。5.建立学分银行，普发定额学习券，鼓励学习消费像文化部、财政部推出的“全国城乡居民文化消费试点城市”工程学习，以推进建设学分银行，建立个人学习账号为基础，省、市、县三级财政对购买个人学习产品和参加学习活动给予一定比例的补贴。在有条件的大城市试点居民学习券定期定额发放制度，逐步扩大公平享用公共学习资源的范围。在城市以县级为单位建立个人学习成果认证机构并逐步推开，为广大居民开展学分积累与转换服务。6.教文体卫社会建设协同，共推继续教育全面快速发展基层的教育、文化、体育、卫生等方面的社会化学习资源应打破部门管理的壁垒，实行协同建设，减少重复建设，提高丰富程度和多样化水平，提高资金和资源的针对性、实用性和利用率。7.逐步加强全民的大国担当意识，为人类生命共同体的和平共赢尽力新中国的继续教育走过了治愈“睁眼瞎”（工农扫盲教育）阶段，走过了会干活、能挣钱（成人知识技能教育）阶段，走进了注重幸福生活（继续教育与全民学习）阶段。随着国力增强，富裕大国需要担当更多的国际义务。倡导的人类生命共同体理念和“一带一路”倡议，为我国继续教育的可持续繁荣发展提出了新的拓展目标，即走向世界的继续教育。这作为一个新的课题亟待继续教育、终身教育专职研究人员和实践工作者深入思考。

作者:杨树雨 单位:中国传媒大学