基础教育集团化办学政策研究

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〔摘要〕本研究通过对17个省市41份政策的文本分析发现，有关基础教育集团化办学政策的指导思想、政策目标基本一致，在政策工具以及政策举措上存在共性，但在集团化办学的分类、教师交流制度以及评估体系上凸显出自身的特性。纵观各省市的政策文件发现，存在实践先于政策、政策支撑力度不足；政策内容较为完整，但操作性不强；政策工具使用符合规律，但存在非均衡化等问题。为了促进基础教育集团化办学质量进一步提升，政府亟需尽快出台国家级教育集团化专门政策，规范办学行为；完善集团化办学政策的管理细则；优化政策工具组合，提高集团化政策实施效果。

〔关键词〕基础教育;集团化办学;政策文本

集团化办学缘起于20世纪90年代的职业教育集团化，进入21世纪后，集团化办学模式开始从职业教育向基础教育领域移植。2002年，浙江省杭州市成立了全国首个公办基础教育集团，开启了基础教育领域的集团化办学新篇章。随后，2005年教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，在意见中指出“要充分发挥具有优质教育资源的公办学校的辐射、带动作用，采取与薄弱学校整合、重组、教育资源共享等方式，促进薄弱学校的改造”。政策是推动实践的关键力量，随着政策精神的进一步指引以及实践的不断推进，各省市逐步开始探索集团化办学模式，部分地区先后出台了集团化办学的专门性政策文件，为指导集团化办学进一步实施提供思路，也为促进教育资源的均衡提供地方智慧。但集团化办学仍处于探索阶段，面临着诸多尚未得到有效解决的问题。本研究基于17个省市的41份集团化办学政策文本，首先对基础教育领域内集团化政策制定的现状进行概括；其次从办学目标、政策工具和举措等方面对政策文本内容进行分析，梳理政策特征及现存问题；最后为有效推进集团化办学提出政策建议。

一、基础教育集团化办学政策制定现状

通过在教育部、国务院等网站进行检索，并未发现关于基础教育集团化办学的专门性政策文件，但在一些国家层面的文件中有所涉及。首次提到集团化办学的是2012年9月国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，文件指出通过探索集团化办学等新办学模式，整体提升学校的办学水平；2013年教育部等部门出台《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，强调通过集团化等方式扩大优质资源的覆盖面，合理分流学生，解决大班额等问题；随后，在2016年国务院出台的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》中，指出通过实施集团化办学方式，对薄弱学校和乡村学校进行扶持，促进教育均衡发展；2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅共同出台《关于深化教育体制机制改革的意见》，强调改进管理模式，探索集团化办学等办学形式。从国家层面出台的政策文本来看，集团化办学已得到国家的充分重视，并将其视为扩大优质资源覆盖面、促进教育均衡发展的重要手段。然而，国家层面并没有出台专门性政策文件，在省市级层面也仅有北京市和上海市两地出台了专门性政策文件。通过以“集团化办学”和“教育集团”为关键词，在各省市的教育厅、教委、政府官网以及北大法宝进行检索，手动排除职业教育相关政策文本，去除区县级及以下的政策，共整理出专门性文本41份，涵盖17个省份。涉及到的省市分布情况见表1。从颁布政策的地区来看，上海市出台的文件数量最多，近一半的区出台了专门性政策。整体来看，集团化办学政策的出台主要集中在东南部地区，而东北三省、云南、海南和广东省尚未出台市级层面政策文件，西部地区除了青海和宁夏外，其他省市尚未出台。从颁布的时间来看，最早出台专门性政策的为浙江省杭州市。2001年，浙江省人民政府办公厅转发省教育厅等单位《关于进一步拓宽教育融资渠道加快教育事业发展的意见》，首次提到要“组建教育集团，扩大优质教育资源”。2006年，杭州市教委《中共杭州市委办公厅、杭州市人民政府办公厅关于实施中小学名校集团化战略的若干意见》，开启了集团化办学的新思路。但尚未在其他省市得到推广，直到2014年，河南省焦作市、安徽省蚌埠市出台相关政策文件，正式启动了集团化办学工作。其他省市出台的政策文件集中在2018年和2019年。从政策的文件名称及体例结构来看，在名称上以“实施方案”为主的省市较多。上海市各区的政策文件名称较为统一，均以上海市政府的政策文件为基础，着重强调学区化集团化。其他省份的政策中无明显的统一，如浙江省杭州市、山东省青岛市以及湖南省衡阳市对集团化的范围进行强调，具体指明中小学；河北省石家庄市、安徽省蚌埠市以及湖南省长沙市强调基础教育；江苏省镇江市、江西省南昌市以及河南省焦作市的政策文件中具体到义务教育阶段；在山西省临汾市最新出台的政策文件中则强调普通高中。总体来说，在体例结构上，各地较为统一，虽在表达方式上不同，但意思相近，实施内容较为完整。只有宁夏回族自治区银川市出台了《集团化办学考核细则（试行）》，与其他地区出台的政策内容差别较大。

二、集团化办学政策内容分析

内容分析法是对文献内容进行定量或定性分析的方法。政策文件及与政策相关的文本是政策行为的反映，文本的语义则是政策意图和政策过程尤为有效的客观凭证，内容分析法特别适合对政策文本的对比和解读。[1]因此，本文采用内容分析法，对集团化办学的政策目标、政策工具、政策举措以及保障措施进行分析。（一）集团化办学的政策目标分析。政策目标是决策者通过政策制定和实施所要达到的社会效果，具有明确性、针对性和可行性等特点。[2]政策目标的完整性可以通过指导思想和具体的工作目标来衡量。指导思想是精神上的引领，各地政策的指导思想较为一致，其中共性均以新时代中国特色社会主义思想作为指导，以办人民满意的教育为宗旨，进而促进优质教育资源均衡发展。但各省市在工作目标上呈现出不同的风格，总体来看可分为含糊型和精准型。含糊型目标，多使用“不断完善”“不断健全”“更加合理”以及“进一步提升”等词语，在目标上并无具体化的要求，无明确的时间节点，如北京市海淀区、上海市虹口区以及湖南省衡阳市等。而精准型目标，多用精准的比例和具体的时间进行阐释，如：江苏省常州市力争“到2020年，基础教育集团覆盖率达到50%左右”；浙江省杭州市要求“全市、参与跨层级、跨区域名校集团化办学的中小学比例达25%”；山东省青岛市提出“到2020年，全市至少建立10个教育集团，到2025年，全市至少建立30个教育集团”。政策目标过于抽象，不利于发挥政策的指引和约束作用，政策目标越具体，在政策实施上的方向性则越强。（二）集团化办学的政策工具分析。政策工具是政府治理公共事务、实现政策目标或效果的方法和途径。[3]同政策目标的实现具有直接的关联性。关于政策工具有多重划分方式，其中麦克唐奈和艾莫尔在基于现有方案、方案背后的理论前提以及想要达到的目标与具体问题适切性等基础上提出权威、激励、能力建设和系统变革四种政策工具。[4]本文的政策工具分析将借鉴此划分方式。通过对各省市政策文本的分析发现，现有政策中以权威工具和激励工具为主，能力建设工具和系统变革工具为辅。权威工具指政府通过自己的合法权威支配个人和机构行为的规则，合法权威包括许可、禁止或要求在特定环境下的行动。[5]集团化办学是新兴的办学模式，各校需打破原有校的基本组织结构，重构组织并开展教育活动。由于各自为政的办学模式长期存在，很难通过自身力量进行重组，因此，需通过行政手段推进集团化办学进程。激励工具指给予个人和机构切实的回报来诱导与鼓励其遵从实施政策的工具，它假定个体追求效用最大化，如果得到一定的回报，个体会积极地采取与政策相关的行动。[6]在激励工具的使用上，北京市海淀区、上海市虹口区、浙江省杭州市以及湖南省娄底市均提到专项经费、奖励性绩效工资、表彰奖励以及晋升方面政策倾斜等内容。能力建设工具是为个体与机构提供必要的信息、培训、教育和资源来帮助其获得采取决策行为的能力。[7]在各地政策中，能力建设工具较为统一，均以培训作为促进教师质量提升的主要手段。系统变革工具是将政府权威向个人与机构进行转移，以提高效率或改变政治权力的分配，主要通过组织的建立、已有组织的裁撤或合并、职能的重新界定等方式。[8]由于是新型的组织关系，需要增加新的职能部门或是在原来部门的基础上增加职能，在政策文件中可以看到，部分省市设立了新的部门和机构对集团化进行有效管理，如设立“集团管委会，负责协调部署集团工作”等。（三）集团化办学政策的措施分析。1.划分多种办学模式。在集团化办学模式上，各地虽在表述上略有差别，但实质上存在较多共性。根据集团校和成员校之间的关系，可分为紧密型、协作型、帮扶型和托管型。紧密型强调总校长负责制以及统一管理问题，如安徽省合肥市的“单一法人型”、河北省石家庄市的“兼并重组型”以及湖南省娄底市的“紧密合作型”等；协作型更加强调各校间有独立的法人，行政隶属关系不变以及独立经费问题，但在教育教学事务上均由牵头学校统一管理，如上海市虹口区以及浦东新区的“多法人协作型”；帮扶型指的是人、财、物上都是独立的，同区域的优质校师资去薄弱校进行教学管理，如浙江省温州市；托管型也就是所谓的委托管理，通过教育行政部门与优质校签订协议，以购买服务等方式，加快薄弱学校的发展，采用该模式的地区主要有山东省滨州市以及江苏省常州市等。另外一种划分方式是根据合作校的类型，如：山东省临沂市划分为核心校+新校、核心校+弱校、核心校+农村校、域外名校+本地校等模式；河南省焦作市和山东省青岛市在此基础上，扩大集团的外延，将企业、综合高中、实践基地等纳入集团化办学范畴，构建了“1+N+X”模式；浙江省杭州市则鼓励名校与进城务工人员子女学校缔结教育联盟。此外，还有一些特殊的办学模式，如湖南省长沙市的“多推一模式”，整合多校的优质资源，集中力量助推一所新建校。2.重构学校内部组织。在集团化办学背景下，学校间的组织边界被打破，学校组织结构发生了变化，因此，需要重新构建内部组织结构。新型学校组织构建过程中需要有各地政府的统筹，教委、财政以及人力资源保障部门的大力支持。如河北省石家庄市、江苏省常州市以及山东省临沂市等均强调不同部门之间的合作。在构建内部组织结构上，北京市海淀区和湖南省娄底市提出要设立理事会、联合委员会或管理委员会等机构，着重指出集团理事会理事长由牵头学校校长担任，负责组织、指导集团内其他成员学校的教学和管理工作。人事管理、组织的设立离不开章程的保障，90%以上的地区均将章程放在了最重要位置。如福建省福州市在政策文件中明确提出“章程统领办学。教育集团制定符合法律、法规、规章及相关规范性文件要求的集团章程，作为统领集团管理和实施办学行为的纲领文件。”3.优化资源共享机制。优质校与薄弱校间最大的差别在于资源的优质与否。教育资源包括隐形资源和显性资源，其中隐形资源指的是学校长期积淀下来的文化以及学校的整体氛围；而显性资源是指教师、课程以及学校的基础设施。随着学校标准化建设，学校在基础设施间的差距逐渐缩小，因此，学校质量的核心在于师资和课程。优质教师资源的流动有利于提升教学质量，各地在教师流动的时间和比例上做出了具体规定。其中在交流时间方面，上海市金山区强调校级后备干部服务时间最少2年，教师编制不变，交流时间原则上不少于2年；安徽省合肥市规定管理团队和优秀教师交流时间不少于2年。在交流比例方面，上海市崇明区明确提出同学段学区的教师交流比例达到10%~20%，跨学段学区的教师交流比例不低于符合交流条件教师总数的5%；湖南省娄底市规定集团校教师交流比例不低于5%，牵头学校教师帮扶比例不低于3%；河南省焦作市强调教育集团内各校教师原则上按照5%~10%的比例，统筹安排到教育集团内各校任教。集团化办学强调由“输血”转向“造血”，因此在教师培训方面，各地投入的力度较大。如：上海市崇明区着力提升教师专业素养，在校本研修的基础上，探索开展学区、集团内师资培训机制，形成多层级教师培训的新架构；福建省福州市则强调一体化的教师培训机制。在课程上，各地的政策较为一致，强调总校对成员校的课程进行规划、研发与实施的指导。除此之外，各校充分发挥线上课程优势，鼓励线上与线下相结合。如：上海市虹口区推出电子书包项目，提高优质资源的使用价值和辐射效果；浙江省杭州市强调在线平台资源共享、温州市发展“互联网+”教育等。文化是一个学校长期积淀下来且达成共识的一种价值观念。在之前的研究中，学者对于集团化办学最大的担忧是同质化问题，学校的办学风格如同复制粘贴，为了避免出现同质化等问题，各地在政策中均提到在共同追求价值文化的基础上，保持自身的个性特色，形成一校一品的格局等。4.建立多重保障措施。保障措施是政策执行中的关键。保障措施离不开经费的支持和制度的保障。如：上海市金山区、山东省济南市以及湖南省娄底市等均提到设立专门经费用于集团化办学活动的开展；浙江省杭州市提及到经费的具体数目，“安排每年500万专项经费，乡村名师工作室每年2万经费、特级教师所在学校每人每年安排不少于4万元的工作经费用于特级教师下乡开展课题研究以及组织青年教师培训等”；安徽省蚌埠市、湖南省永州市以及山东省青岛市在政策中提及，对于跨地区的集团化办学，需要遵循“谁受益、谁出资”的原则，受惠方的政府要通过“购买服务”的方式给予核心校资金支持。在制度保障层面上，各地的措施较为相近，对于参加流动的教师要在工资、晋升、评比先进等方面给予倾斜。还有一些地方如江苏省镇江市和湖南省永州市等地实行“县管校聘”的改革方式，让教师从学校人向系统人转变，促进教师间的软流动。集团化办学的成效如何离不开政策评价，各地在政策中均有涉及考核机制问题，其中，江苏省常州市、浙江省杭州市以及上海市静安区均提到社会参与第三方考核机制，但具体评价还有待于进一步细化，目前只有宁夏回族自治区银川市专门出台了具体的评估细则。

三、集团化办学政策中的特征与问题

（一）实践先于政策，政策支撑力度不足。经过十几年的探索，集团化办学已成为有效解决优质教育资源不足的重要途径。有些省份在实践层面开展集团化办学较早，且发展速度较快，通过检索发现关于集团化办学的新闻报道几乎涵盖所有省份，但并不是所有省份均有相关的政策支持。在省级层面只有上海、北京两市出台了专门性政策文件；在国家层面尚未出台专门性文件，只在宏观教育政策中涉及到集团化办学的相关内容。这是国家对集团化办学形式的肯定，也为各地开展集团化办学指明了方向，但终究不是专门性的政策文本，各地政府在执行中无法从中获取更为直观的有效信息，不利于将国家的意见指示与地方特色相结合。政策是支撑实践的重要依据，只有不断完善，实践才能有章可循。（二）政策内容较为完整，但操作性不强。通过对已经出台的政策文本分析发现，政策内容较为完整，均从目标、原则、举措以及保障措施等方面进行阐释，这对于规范管理集团化办学具有重要指导意义。但在政策内容的表述上过于含糊，缺乏可操作性。一是在办学模式及管理模式上，各省按照不同的依据划分多种模式，但有的省市并未具体解释不同模式间的差异以及管理模式；二是除少数省市将教师流动以及课程的共享等内容具体化外，大多数省份一概而过，在各省份的政策中有部分省份提到教师交流的比例，但并未谈及参加教师交流的资格认证问题；三是在政策中提到教师的激励机制问题，但如何评价教师在交流过程中的贡献性问题需要进一步探讨；四是集团化办学的考核评价机制是有效提升政策执行效果的关键，但是纵观各省市出台的文件，却未提及具体的评价主体和评价维度。若政策的内容不具体化、不明确，缺乏对关键内容的细节化表述，就容易给一些没有踏实做事的人留有“钻空子”的空间，出现“搭便车”的行为，不利于政策的进一步落地，有悖于政策制定的初衷。（三）政策工具使用符合规律，但存在非均衡化问题。在现有的政策文本中，以权威工具和激励工具为主，能力建设工具和系统变革工具使用较少。权威工具是政府最常使用的政策工具之一，因其强制性和可操作性强的特点，能够让政府各系统迅速采取行动，有利于政府自上而下地管理与控制。但是，过多使用权威政策工具，可能会导致政策制定主体与政策实施主体之间的矛盾增加，影响政策的实施效果。另外，行政力量过强，成员校之间缺乏主体意识，师资间流动容易过于被动。在行政手段的主导下，容易出现教育集团规模过大以及学校间同质化严重等问题。从各省份的政策中可以看到，激励工具使用较多，主要通过绩效工资、补贴等方式，在集团化办学过程中给有贡献的学校和教师予以奖励。与此同时，能力建设工具和系统变革工具使用较少。能力建设工具的适用对象范围较小，针对一线教师的培训较多，但缺少管理层的系统培训，也同样忽略了家长这一关键群体，然而，这一群体对政策的实施有间接的促进作用。同样在系统变革工具使用上，只有部分省市的政策文本中提到成立专门委员会、集团化理事会等部门去统筹管理。

四、完善集团化办学政策的策略

（一）尽快出台国家级教育集团化专门政策，规范办学行为。按照政策制定的主体可将政策分为国家政策和地方政策。国家政策的出台表明某一问题已受到了国家层面的重视。现有多部国家政策中提及集团化办学，但国家对集团化办学并未出台专门性的政策，导致地方政策在实践经验的基础上出台的方案缺乏一定的政策依据。只能根据国家的政策精神进一步探索地方政策，难以在国家政策的基础上进行细化和改进。在2020年的两会上，有委员提出要“尽快出台国家级集团化办学政策，对不同模式下的集团化办学形式进一步的规范”。因此，国家应尽快出台相应的政策文件，为集团化办学提供强有力的政策支持。（二）进一步完善集团化办学政策的管理细则。集团化办学模式已在多个省市开展，积累了一定的实践经验，但基于我国区域教育不平等的现状，制定具有地方特色的集团化办学政策是必然的方向。各地要进一步探索更符合自身发展需要的政策，加强调查研究，在集团化办学重点和难点问题上，逐一突破，如在集团化学校类型划分、组织结构的建立、权力的分配、教师交流的资格认定等问题上需要进一步细化。对于教师培训要避免面子工程、敷衍了事、为了培训而培训，要提升校长的管理水平和领导能力以及教师的教学水平；对于保障制度，仍要持续完善，需要对集体中的每个成员进行区别对待，如正面的奖励和反面的惩罚，对有贡献的学校和教师，提供物质和非物质层面的奖励，对一些违背集团化规章制度的学校和教师给予处分等；对于评价制度，教育行政部门要为教育集团提供强有力的智力支持，组织专家团队以及一线教育工作者结合本省市的发展现状，针对学校、教师、学生以及社会等主体设计不同且可操作性较强的指标体系。（三）优化政策工具组合，提高集团化政策实施效果。首先，在权威工具应用的基础上，政府应给予学校充分的自主权，在一些原则性问题以及硬性条件上进行规范。另外，需要调动社会力量，鼓励国家机构以外的各类社会主体兴办民办学校，形成以政府办学为主体、社会各界积极参与的多元化办学发展格局。其次，要不断完善激励工具的使用，注重物质奖励的同时，应给予精神层面的奖励，对优秀教育工作者给予肯定，加大宣传力度，帮助其增加荣誉感和责任感。再次，扩充能力建设工具的范围，不仅要对管理者、一线教师进行培训，也要向家长传递集团化办学的理念，让其给予试点校更多的理解和支持。最后，在系统变革工具上，合理地调整和增设领导、研究和管理集团化的专门组织机构，优化机构职能，从宏观层面对集团化办学的行为进行规范和管理，解决集团化办学过程中遇到的各种问题，进而提高集团化办学效果。

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作者:曹连吉吉 方晨晨 单位:首都师范大学教育学院