高等教育区学生国际流动战略分析

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一、欧洲高等教育区学生流动战略的演变

促进学生国际流动是提升欧洲高等教育区质量，提高欧洲高等教育区国际竞争力和吸引力的重要手段。随着欧洲高等教育区域整合的进展，欧洲高等教育区促进学生国际流动的战略，从自发流动走向制度约束，从零散项目支撑走向区域内整体推进，从对各个国家的定性要求到制定更加具体的量化指标。(一)在经济社会一体化推动下，欧洲逐步加强教育合作与交流，实现学历文凭互认，学生国际流动从自发行为逐渐演变为有项目支撑和制度约束的自觉行为欧洲高等教育从中世纪开始就具有国际性的特征，“12世纪的知识分子没有意识到必须有特定的学校和课程，他们自由地选择科目和教师，从欧洲四处汇合来的学生促成了最早的大学在巴黎和博洛尼亚的兴起。”［1］(P309)在文艺复兴人本主义思潮引领下，16世纪学生跨学科流动逐步兴起，到17世纪上半叶欧洲大学教师和学生的地域流动无论在绝对数量还是比例上都达到了顶峰”［1］(P434)。但是17世纪后半期的欧洲战争结束了大规模的学生流动，直到18世纪学生迁移仅限于少数中心，只有在国内学校设备不足时才去国外大学［1］(P437)，这种状况延续到20世纪。20世纪中期以来，欧洲国家签订了《欧洲大学文凭等值公约》(1953)一系列关于高等教育资格认可的公约，为欧洲大学师生的跨国交流、学习和研究提供资助，消除障碍。20世纪80年代以来，在欧盟相继推动下制定了包括伊拉斯谟计划、苏格拉底计划在内多项教育计划，全面加速区域内教育合作与交流，推动经济政治一体化进程［2］(P41－42)。1997年欧洲委员会通过了《欧洲地区高等教育相关资格认可公约》，即《里斯本认可公约》(简称LRC)，致力于建立欧洲各国教育制度的可比性，为欧洲各国之间的学生流动建立了法律基础和制度条件。(二)伴随着博洛尼亚进程的发展，欧洲高等教育的学生流动在欧洲高等教育区的制度架构下，从零散的流动项目走向区域内整体推进博洛尼亚进程从1999年开始，截至2018年共有48个欧洲国家和9个超国家组织参与这项改革进程，其中，促进学生国际流动是欧洲高等教育区的重要目标，历次部长会议逐步推进学生国际流动战略:1999年，《博洛尼亚宣言》明确提出促进学生流动是建设欧洲高等教育区目标之一，建立欧洲区域内统一文凭补充说明、学位体系、学分系统、质量保障体系都为学生国际流动提供保障和实现途径。2001年，《布拉格公报》肯定了欧盟促进学生流动项目———流动行动计划的成效，提出在终身学习框架内扫除流动障碍。2003年，《柏林公报》将博士阶段教育纳入博洛尼亚进程，构建学士、硕士、博士三级学位体系，增加各国奖学金和贷款的数量，扩大对学生流动数据统计的覆盖面，拓展学生国际流动的领域和手段。2005年，《卑尔根公报》倡导各国实施联合学位项目，采纳欧洲高等教育区学位资格框架，进一步拓展学生国际流动的领域。2007年，《伦敦公报》提出在移民、居住和工作许可、学分互认、财政支持以及相关激励机制方面加强各国相关部门协作，在全球化视野中扫除学生国际流动的障碍。2009年，《鲁汶公报》提出面向2020年制定欧洲高等教育区国际流动的定量目标，即至少20%的学生有在国外学习经历。2010年，《布达佩斯－维也纳宣言》宣布启动欧洲高等教育区，奠定了欧洲更持久社会改革的基础，欧洲高等教育区学生流动进入新的发展阶段。(三)欧洲高等教育区更加注重制定量化指标，促进区域内动态平衡，推进国家战略实施，欧洲学生国际流动向纵深方向发展2012年，在布加勒斯特召开的欧洲高等教育区部长会议上通过了《为了更好的学习而流动———欧洲高等教育区2020年流动战略》(简称《流动战略》)［3］，并将此战略作为促进学生国际流动的纲领性文件，特别强调实现国际流动的量化指标。《流动战略》重申，提升高校学生、研究人员、教师和其他工作人员国际流动的质量是欧洲高等教育区的核心目标，有助于提升参与者个体的知识、技能、竞争力和就业能力，提高高校国际化水平，扩大欧洲高等教育区的学术合作和知识创新，并提高欧洲高等教育质量。《流动战略》提出了10项促进国际流动的战略措施:1．制定各国可量化、可操作的国际化和国际流动目标。2．细化20%的区域流动目标，并进行分类评估，短期流动至少获得15个ECTS或者至少学习三个月，学位流动应该在国外大学获得相应学位。3．促进区域内国际流动的动态平衡，鼓励留学生回国，制定各国改进流动失衡的策略。4．拓展与区域外国家尤其是发展中国家、新兴国家的战略合作与流动，发展新课程或研究项目。5．积极消除国际流动的障碍，鼓励各国、地区和私人社团提供经费支持，增加学生流动经费，落实里斯本认证协议，确保学生学分、文凭、学位互认，简化各国流动程序。6．加强学生国际流动的质量保障，制定欧洲高等教育区职业资格认证的法律框架，加强全球范围内质量保障机构的合作。7．完善欧洲高等教育制度框架，减少对学生学习限制，增加制度弹性，统一各国不同的认证程序以尽量满足所有参与者的需求。8．提供充足的课程与服务信息，缩短学生申请时间，运用统一标准描述课程，建立区域和国家层面网络平台分享经验。9．调查利益相关群体受益情况，加强高校、学生、家长、雇主之间交流，加强毕业生追踪调查，记录国际流动为个体和社会带来的回报。10．倡导高校层面国际化战略机制，与学生、学者、教师一道制定学校国际化和流动战略，认可学习结果，建立激励机制。

二、欧洲高等教育区促进流动的整体战略

(一)区域层面的制度设计。以博洛尼亚进程为核心的欧洲高等教育区域整合的过程，也是为欧洲高等教育国际化和学生的国际流动扫平障碍的过程，从博洛尼亚进程开始到2010年欧洲高等教育区正式启动，欧洲高等教育区各个领域的制度建设和改革为学生流动建立制度保障，并在全方面探索实践。1．建立欧洲高等教育学位资格框架，统一多样化的学位结构欧洲各国的学位结构具有多样性，因此，博洛尼亚进程中提出建立欧洲高等教育系统具有可比性、兼容性的学位资格框架，界定每个学位阶段的基础水准，对每个学位阶段的学时和学习结果、水平、能力等做出基本勾画。2005年，卑尔根会议采纳了构建欧洲高等教育区学位资格框架(简称FQ－EHEA)的构想，承诺到2010年成员国将参照其形成国家学位资格框架(简称NQFs)［2］(P59)。2008年，欧洲议会和欧盟理事会批准实施“欧洲终身学习资格框架”(简称EQF)，EQF分为8个等级，其中6－8级与QF－EHEA体制相适应，为公民终身学习和跨国流动提供了一体化的制度保障。2018年巴黎部长会议上，通过了修订版的欧洲高等教育区学位资格框架［4］，将短周期的学位资格纳入欧洲高等教育学位资格框架。截至2016—2017年度，欧洲高等教育区各成员国绝大多数学生都在新的博洛尼亚进程三级学位结构系统中学习。2．实施欧洲学分积累与转换系统和文凭补充说明，为学生国际流动提供工具欧洲学分转换系统(简称ECTS)始于1987年的伊拉斯谟计划，旨在促进欧洲国家高等教育系统学分互认和转换，提高大学生的学术流动性。随着博洛尼亚进程的实施，ECTS的功能从学分转换拓展到学分积累，2001年《布拉格宣言》宣布实施欧洲学分转化与积累系统(简称仍为ECTS)。新的ECTS实施后，欧洲学生流动质量大为提高，促进了欧洲高校和学科之间的教学、科研合作，加强了欧洲教育、就业市场的一体化和人员流通。据BFUG调查显示，2016—2017年度欧洲高等教育区有45个国家表示所有高校已完全实施ECTS用来评价学生的学习结构，进行学分积累与转换［5］(P51)。这是博洛尼亚进程中实施效果最好的举措。文凭补充说明(简称DS)是由欧盟委员会、欧盟理事会和联合国教科文组织共同提出的一种便于资格互认的文凭说明书，用以保障学历文凭以及资格证书国际互认的透明性和公平性，对学习者完成的学习的性质、水平、内容和学习结果提供一份丰富而完整的数据。欧洲高等教育区的毕业生应自动、免费获得文凭补充说明，而且使用一种广泛通用的欧洲语言。据BFUG调查显示，2016—2017年度欧洲高等教育区完全实施DS的国家有44个，所有高校毕业生均可自动、免费获得一种广泛通用的欧洲语言写成的DS［5］(P113)。这些都为学生国际流动提供了便利手段和基本保障。3．落实里斯本认可公约，加强学历资格的互认里斯本认可公约及其附加条款，是欧洲高等教育区各国资格互认的重要原则和法律基础，其具体内容包括:1．一国学历资格可以在另一国家得到承认;2．签约国不得在任何情况下对申请人的性别、种族等持有歧视;3．签约国对提供学历证明负责;4．签约国应该承认其他签约国的学历证明;5．签约国对外国学生给以同等国民待遇的高等教育入学机会;6．签约国为难民和流动群体提供学历和就业资历证明;7．签约国建立信息与咨询中心提供相关信息;8．签约国鼓励本国高校为学生签发文凭补充说明。截至2015年6月，共有53个国家和地区签署里斯本认可公约并获得批准，其中包括45个欧洲理事会成员国。《里斯本认可公约》的制定和实施对于欧洲地区消除人员流动的政策、法律和其他结构性障碍有重要的促进作用，为全球范围内高等教育的交流与合作创造了制度条件。(二)国家层面的国际化战略。国际化是一个更丰富的概念，其中以国际流动尤其是学生的国际流动最为常见，欧洲高等教育区各成员国的国际化战略为促进各国学生的流动奠定了基础。1．制定国家层面的国际化战略，并对政策实施效果进行评估根据BFUG的调查显示［6］(P211－216)，为落实《流动战略》，欧洲高等教育区有16个国家开始制定和实施国际化和流动战略。如德国公布的高等教育国际化战略，包括九大行动领域，联邦政府和各州都需要遵照执行;比利时制定了国际流动战略计划;爱沙尼亚的高等教育全球化战略(2006—2015年)中包含了高等教育国际化战略，涉及到国际化的法律保障和课程等内容，并对学生和教师的国际流动设置了量化的目标;爱尔兰国际教育战略(2010—2015年)鼓励高校制定全面的国际化战略，包括鼓励学生向外流动等内容。另外，芬兰、爱尔兰、立陶宛和英国等国家为了保障国际化战略的效果，还分别由其教育部或相关机构进行评估。2．制定国家层面的指导性文件，促进国际化和学生流动各国国家层面指导性文件的目标是增加学生和教师的国际流动，提高高等教育质量，提高高校吸引力和竞争力，参与更多联合学位项目和国际合作。如波兰利用网络平台国际流动的信息，为其海外留学生用户建立多种语言的平台入口;丹麦政府在2013年国际化战略行动计划中，鼓励私人和企业为国际留学生提供奖学金或助学金，鼓励国际毕业生到丹麦就业。还有的国家提出为留学生提供国际实习岗位或研究项目;为学生提供奖学金和助学金，简化留学生签证、居住和工作许可等程序;增加国际化部门的员工，发展联合学位项目、暑期学校等，都对国际化和流动有促进作用。3．多部门参与高等教育国际化事务大多数国家的教育、外交、研究、产业、就业等多部门都不同程度地参与高等教育国际化事务。如法国建立专门的机构协调高等教育、研究和创新领域的国际计划和国际事务;德国建立学术交流中心(DAAD)，由政府资助专门从事高等教育国际化活动，为学生、学者和研究人员国籍流动提供项目和财政支持，吸引外国留学生和学者，是全世界范围内最大的从事高等教育国际化的专门部门。多数欧洲国家促进高等教育国际化的基本途径是参与欧盟项目，如伊拉斯谟计划等，还有各国高等教育学会或者校长联席会议，以及其他中介组织参与高等教育国际化事务。总之，欧洲高等教育区各成员国的高等教育国际化管理模式并非统一和单一的。4．加强国际化的财政支持等相关激励机制大多数国家都对高等教育国际化活动做出预算和财政支持。如2013—2014年度比利时(佛兰德语区)对学生国际流动的奖学金预算达到380万欧元，计划到2019—2020学年度增加到700万欧元;意大利专项预算1200万欧元用于输出性学位流动，500万欧元用于学生国外实习，150万欧元用于联合学位项目等。有些国家将国际化作为评价政府与高校之间绩效关系的重要方面，如芬兰通过评价学生的流动性和外国教师数量给予高校国际活动以专门的财政支持;波兰将本硕博三级学位体系中留学生的数量指标纳入年度教学经费。除了财政支持，还有其他非物质的激励机制，如法国简化对国际联合学位的授予程序，加强学位论文的联合监管。(三)高校层面的战略举措。《流动战略》鼓励各高校积极实施国际化战略，与学生、教师、学者等共同促进高校的国际流动［6］(P216－222)。1．制定学校层面的国际化战略欧洲高等教育区60%的成员国表示本国已有超过一半的高校实施了国际化战略，其中安道尔、爱沙尼亚、芬兰、冰岛、列支敦士登和挪威等国所有高校都制定了国际化战略。当然，没有制定国际化战略的国家并不意味着不参与国际化活动，比如阿塞拜疆和格鲁吉亚没有任何制度形式的国际化战略，但其高校都能够积极参加国际活动。制度化的战略计划对国际化活动具有显著的影响，因此应进一步鼓励制定此类战略，而且联合课程和联合学位、海外校园、慕课等国际活动的开展，很大程度上取决于制度层面可以获得的资源。2．实施联合学位与联合课程联合课程是指由两个或两个以上高校提供的综合课程;联合学位是指对完成联合课程学生授予单一学位文凭的法律认可。发展联合课程的主要动因是扩大教育供给、加强科研合作、推动国际化以及提高国际知名度和信誉度。截至2015年5月，比利时(法语区)、捷克共和国、法国、德国、葡萄牙和英国等有超过10%的高校可以授予联合学位;阿尔巴尼亚、芬兰、德国、意大利、立陶宛、卢森堡、挪威、罗马尼亚、西班牙等国家为高校的联合课程和联合学位项目提供专门的经费支持，如意大利2012年、2015年分别为发展联合课程的高校拨付100万、150万欧元作为保障资金。3．建立海外校园和开发大规模在线课程这是提高高校国际化的重要举措，可以提高高校的国际威望和国际化程度。目前，欧洲高等教育区签约国的海外校园有10个左右，但很多高校都有建立海外小区的计划。除此之外，大规模在线课程，即“慕课”被视为一种不出国门的国际化，可以让学生通过虚拟流动获得国际学习的经验。各高校积极思考利用这种技术手段提高国际知名度和竞争力，如西班牙30%的高校提供慕课平台，开设了超过200门的课程，英国也有超过150门慕课。

三、欧洲高等教育区国际流动的主要趋势

国际流动作为国际化的重要组成部分，可以使学生获得在全球劳动力市场就业和生活的技能，帮助教师获得新的思想、方法和技能，促进海内外高校学习和提升管理能力，使高校在密切合作中实现更高层次的国际化。BFUG调查显示［6］(P225－244)，《流动战略》实施后，欧洲区域、国家和高校层面学生国际流动呈现基本发展趋势。第一，从流动类型上看，各国更加重视输出性流动的量化指标国际流动可以分为学位流动和学分流动，前者指长期的跨国流动，留学生需要在东道国获得高等教育阶段的学位;后者指短期的国际流动，学生在母国学习期间到其他国家完成短期学习或研究，获得双方学校认可的学分。国际流动又可以分为输入性流动和输出性流动，前者是相对于本国高等教育规模而言的指标，可以衡量一个国家的吸引力;后者衡量鼓励学生国际流动政策的积极性，也作为衡量本国教育资源不足的指标。各国普遍重视制定输出性流动的定量指标，尤其在学分流动方面。《流动战略》提出到2020年欧洲高等教育区至少20%的学生具有海外学习的经历，是指欧洲高等教育区毕业生输出性流动的比例。欧洲高等教育区各国根据这个目标制定了本国国际流动目标，据统计，已有20个国家制定了输出性流动的量化指标，包括学位流动和学分流动。如亚美尼亚、法国、意大利、立陶宛、挪威、波兰以及斯洛文尼亚等国家制定了全面实现欧洲高等教育区20%目标的国家计划。还有更加野心勃勃的国家，如奥地利、丹麦和德国的目标是50%，比利时的目标是33%，卢森堡则力图要实现学生本科阶段100%的国际流动。同时，设定国家输入性流动量化指标的国家比较少，波兰计划到2020年学生输入性流动比例达到5%，马耳他计划到2020年吸引500名学位流动的自费留学生，爱沙尼亚、芬兰和法国等国家吸引留学生攻读博士学位。第二，从流动去向上看，国际学生重点流向区域内国家，尤其是老牌教育强国与欧洲高等教育区在校生规模相比，无论是学生输出还是输入性流动的比例都比较小。只有塞浦路斯、英国、法国和卢森堡等国家外来留学生占本国留学生的比例超过5%，其余还有18个国家不足1%。英国、法国、德国、俄罗斯拥有区域外来留学生总数的71.3%，其中英国占32.4%。从学生输出性流动的比例来看，2011—2012学年度冰岛占2%，处于第一位。出国留学的学生中，法国、德国、土耳其、英国的学生占46.9%。总之，无论是吸引还是派出留学生的比重都比较小，留学生多数集中在英国、法国、德国等少数老牌教育强国。相反，欧洲高等教育区内部的国际流动性比较高。奥地利和瑞士有14%和12%的学生在欧洲高等教育区内国家留学，远远高出欧洲高等教育区的平均比例2.1%。从学生分布来看，51.4%的学生会选择英国、德国、法国、俄罗斯和奥地利等国家作为留学目的地，每个国家接收区域内超过5万的留学生，其中英国是首选目的地。第三，从流动平衡性上看，多数西欧国家是净34欧洲高等教育区学生国际流动战略的演变与趋势出口国，芬兰流动性较为均衡流动平衡性与流动性强弱之间并非正相关，比如流动性较弱的国家可能呈现均衡的流动状态。欧洲高等教育区大多数国家派出留学生比接受留学生多。BFUG统计在内的41个国家中30个国家是净出口国，英国等10个国家是净进口国，只有芬兰流动性较为平衡。将区域外流动考虑在内，情况也是如此，比如英国是许多国家留学的首选地。也存在双边失衡的问题，比如冰岛、希腊、德国和塞浦路斯的学生到英国留学的比例最高，但本国来自英国的留学生却很少;德国派出到奥地利、英国、荷兰、瑞士、法国很多，但从这些国家来的留学生却很少。这种双边失衡是否是问题，还需要具体甄别。同时，不能忽视的因素是地缘接近、语言相通以及相关的历史背景，如大多数安道尔共和国的学生会选择到西班牙留学，而列支敦士登的留学生会选择到瑞士、奥地利、德国留学，塞浦路斯的学生主要选择到希腊和英国留学，因为他们不仅地缘相近，语言相通，而且具有共同的文化背景。

四、欧洲高等教育区国际流动的障碍及应对

(一)国际流动的障碍。如前所述，相对于欧洲高等教育区在校生规模而言，目前学生国际流动的比例比较低，距离到2020年实现20%国际流动目标相去甚远，阻碍学生流动的障碍依然存在。BFUG对成员国进行问卷调查发现，当前存在的主要障碍是缺乏资金、语言问题、信息和相关服务支持不足等［6］(P244－250)。首先是缺乏资金和语言障碍。不管是学生出国留学还是吸引外国留学生，都面临这样的现实问题，但在吸引外国留学生方面语言障碍与经费同样重要，比如奥地利、法国、马尔多瓦、匈牙利、瑞士和英国都提到，本国高校大多数课程只能用一种语言授课。语言学习不仅消耗有留学潜力和意愿的学生很多时间，而且带来经费负担。其次，信息不对称和缺乏相关支持。尤其是课程安排、学习结果互认等是主要的障碍，尤其是各国普遍认为外国留学生的语言问题，本国学生出国留学学习结果互认问题比较突出。实际上在学分互认方面各国差异较大，法国、荷兰、丹麦75%的出国留学生学分能得到本国认可，而亚美尼亚、匈牙利、克罗地亚和瑞典留学生学分不能互认的比例还比较高。再次，移民、签证、课程安排等问题成为制度障碍。移民、签证等法律问题是非欧盟国家学生出国留学和欧盟国家接受外国留学生时常遇到的问题。德国、捷克、瑞士都强调学习结果的互认、课程和语言问题延长了学生学习时间，尤其医学和自然科学等需要专业认证的学科，学生需要在母国学习更长时间才能完成具体学业要求，获得国家专业认证。最后，个人和家庭因素的限制。无论从国家角度还是学生个体角度，经费问题都是首要的障碍，但对学生来讲，“与同伴、朋友或者孩子分离”“没有带薪工作”“缺乏外语技能”等个体因素是重要障碍;而国家角度更看重的缺乏信息和相关支持、学习结果认证等问题，学生却不太看重。(二)各国的应对策略。欧洲高等教育区各成员国采取了很多措施克服障碍，促进学生流动。完善课程组织、加强信息共享与支持等比较容易实现，但增加财政、提升语言技能、加强互认等法律问题等则需要加强区域、国家和高校不同层面利益相关群体的对话与交流［6］(P250－264)。第一，增加助学金和贷款以及其他经费支持。增加助学金和贷款，是欧洲高等教育区实施多年的流动策略，也是使学生获得平等流动机会的关键因素。欧洲高等教育区2/3的国家都能够为学生流动提供助学金，不足1/3的国家能够提供贷款。但多数国家对学生或者项目都有限制，比如只对欧洲经济区内学生、全日制学生、相同课程或项目提供资助。还有其他方式的经费支持，比如奥地利为留学生提供兼职机会，德国鼓励本科生通过实习、暑期学校、语言培训等多种方式获得经费支持，比利时、芬兰、法国、德国和葡萄牙等国为社会处境不利群体提供贷款等。第二，加强外语教学，克服学生国际流动的语言障碍。欧洲高等教育区各成员国都非常重视语言问题，实施多种语言政策。大约一半的国家为留学生以及学者提供语言课程，开发外语课程，包括联合学位课程等。如意大利有的高校入学考试用英语，用多种语言授课;从2013年开始法国高等教育和研究部要求高校在保持法语授课的基础44河北师范大学学报(教育科学版)2020•6上，开设外语课程;比利时(弗兰德语区)超过35%的硕士课程用英语授课。因为欧洲语言的多样性，大多数国家的高校在官方语言教学的同时，也允许外语授课。但也有例外，如冰岛和英国不提供非母语的大学课程。第三，加强资格互认和信息共享，优化课程安排。如法国提出加强学生学位论文的联合监管;土耳其政府建议高校全面实施伊拉斯谟计划、大学宪章等旨在加强互认的规则;奥地利为中学生提供留学信息;芬兰专门为弱势群体的学生提供信息和助学金等;德国认证委员会在其2013—2017年战略计划中致力于解决学生流动中课程安排的问题;芬兰要求高校在学位课程中加入国际化模块。另外，意大利、克罗地亚、拉脱维亚提出简化外国留学生签证问题，各国提倡实施签证和居住或工作准入制度，以扫除高等教育国际化和学生国际流动的障碍。第四，为弱势群体学生的国际流动提供支持，促进教育机会公平。对社会处境不利群体的经济支持应该被纳入学生资助系统加以综合考虑，而且加强这些经费支持系统的评价。欧洲高等教育区大多数签约国能够为弱势群体学生提供支持，但是大都缺乏对这些政策实施效果的评估。法国为弱势群体学生提供以需求为导向的助学金和特殊学生流动助学金(AMI助学金)，高等教育和研究部定期对这两项助学金系统实施效果进行评估。

作者:王新凤 张秦瑜 单位:1.北京师范大学教育学部 2.中国人民大学历史学院