罗马尼亚高等教育治理模式研究

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摘要:作为后东欧社会主义的主要国家之一，罗马尼亚高等教育在近三十年经历了从市场化模式向混合模式的发展轨迹。1989年以后，罗马尼亚受英美启发，高等教育模式具有早期和强烈的市场化同质性取向，但在经历了一段曲折发展，尤其受欧洲一体化、经济全球化以及罗马尼亚本身在国际大学中的排名较差等影响，罗马尼亚的高等教育朝着一个新的混合治理模式发展。新的治理模式旨在重新定义大学的研究使命，促进本土研究和创新。这些新的混合模式使罗马尼亚既能应对要求变革的全球压力，摆脱对西方的经济依赖，又不会完全抛弃历史制度。

关键词:罗马尼亚;高等教育治理;政策趋同;市场经济;博洛尼亚进程

在过去近三十年时间里，东欧的高等教育体系同时受内、外部力量改变:学术专业的复兴、公立部门的改革以及市场经济和民主政治的引入［1］。尤其重要的是，高等教育的欧洲化和国际化已经渗透到现有治理体系和监管框架中。在改革和适应的整个过程中，后东欧社会主义的高等教育体系在传统和现代之间摇摆不定。罗马尼亚作为后东欧社会主义国家之一，高等教育系统在1989年之后摆脱了历史上以国家为中心的控制模式，受英美等国影响开始朝着“市场化”的模式进行改革，并迅速实施了一系列面向市场的教育政策［2］。罗马尼亚公立高等教育在过去近三十年的时间里究竟发展如何?后东欧社会主义时代罗马尼亚高等教育治理模式发生了怎样的变化?

一、后东欧社会主义时代中东欧国家的经济与教育发展

后东欧社会主义国家在21世纪初申请加入欧盟的过程中，对高等教育并不重视，而受重视的是那些直接受共同市场影响的领域，如消费者保护、贸易自由化等［3］。最重要的是，后东欧社会主义经济体融入欧洲共同市场，中东欧政治经济发生了显著变化。1989年以后，后东欧社会主义经济经历了一个重要的去工业化进程，使它们极其依赖外国直接投资。许多在中东欧经营的大中型企业本质上是跨国企业的“东方前哨”(easternoutposts)，因此处于跨国企业间层级的底层;相反，中东欧经济体的竞争优势在于其基于密集低成本劳动力的“半标准化商品组装平台”功能，技术创新往往只是从西方进口［4］。它们对廉价劳动力的依赖迫使中东欧国家维持低税率，这不利于公立教育的发展。因此，一流的研发活动一般在西方进行，而中东欧国家在专利发放方面严重落后于西方国家［5］。可以看出，中东欧国家加入欧盟的过程强化了欧洲的经济等级，并将中东欧的政治经济转变为他们所定义的“依赖市场经济”［6］。自加入欧盟以来，这种现状变得越来越明显，使得中东欧国家的决策者开始尝试将教育作为杠杆，把自己从经济依赖的枷锁中解放出来。鉴于人们普遍认为中东欧国家在经济和教育方面处于劣势，政策制定者开始寻求重新调整现有的高等教育治理模式。在这一过程中，西方的政策模式被视为后东欧社会主义政策制定者进行改革的源泉。在过去近三十年里，后东欧社会主义的高等教育体系不仅面临与西方体系类似的问题，如财政短缺、缺乏透明度和国际竞争力，还面临许多额外的挑战。20世纪90年代初，后东欧社会主义国家的高等教育机构首先努力将自己从社会主义意识形态中“解放”出来，恢复学术自治。到了20世纪90年代中期，各国政府越来越关注用新的国家监管形式来平衡机构自治，在某些情况下，还会出现“学术无政府状态”［7］。决策者面临越来越大的压力，要确保迅速扩大的私营部门的质量和透明度，而公立机构往往在严重的财政短缺中只顾自身生存。尽管20世纪90年代初期和中期罗马尼亚国内需求主导了政策发展的方向，但博洛尼亚进程加大了政策制定者的压力，要求他们批判性地评估大学产出的有效性和质量，这对后东欧社会主义国家现有的治理模式带来了巨大的挑战。实际上，博洛尼亚进程是一种跨国高等教育治理模式，旨在提高大学的全球竞争力、吸引力和效率。因此，主要受英美等国家启发的以市场为导向的“政策工具”(policytool)得到了推广。此外，欧盟委员会(EuropeanCommission)在21世纪前十年扮演了更为核心的角色，它一直主张大学自治、企业治理方式以及与商业更紧密的协同作用。与此同时，高等教育的跨国化已经产生了一种新的“国际比较”和排名文化，从而使高等教育系统更加深刻意识到自己在全球竞争中的地位［8］。在这种背景下，政策趋同成为可能。政策趋同一般被理解为“由于经济和体制的相互联系，社会趋向于变得更加相似，在结构、过程和绩效方面发展出相似性”［9］。从理论上讲，社会经济转型、跨国竞争和资金不足导致的高等教育扩张所带来的压力，可能会促使决策者效仿外界认为成功的政策模式。根据“政策同构”理论，组织努力通过模仿来维护其合法性，而不是针对出现的问题制订自己的解决方案。当组织受到不确定性和模糊目标的困扰时，“同构”变得有可能出现。在这种背景下，后东欧社会主义国家极容易受到同构效应的影响，因为在资金严重不足的情况下，高等教育的扩张面临艰巨的挑战。新技术的出现、“人才流失”的现实以及来自国际竞争加剧了这种不确定性。制度同构和政策趋同理论往往忽视了内在的历史制度和预先存在的政策路径，因此，历史制度主义可能有助于解释各国独特的改革轨迹。历史制度主义者认为，面对各自的文化、需求、实践和制度框架，国家和地方的政治、经济和文化会新陈代谢、转化和重塑全球趋势［10］。因此，欧洲大学原有的功能逻辑可能使它们高度抗拒变革，因为外部模式和做法可能对国家机构和信仰构成不受欢迎的挑战。在维护现有制度和政策方面的路径依赖和既得利益可能会阻碍任何政策改变的努力，因此，中东欧的历史制度可能源自前东欧社会主义和东欧社会主义时期。一方面，政策制定者可能会从历史模型中获得灵感和合法性，例如，洪堡主义和文艺复兴时期的民族主义。中东欧国家政策制定者的一个典型指导原则是在东欧社会主义失常之后恢复“历史的连续性”。学者经常将二战前基于洪堡自由思想(如波兰、捷克共和国)的高等教育系统与那些倾向于法国或拿破仑式(如罗马尼亚、俄罗斯)的更强的国家协调高等教育概念的系统区分开来［11］。另一方面，东欧社会主义之后社会的根本变革和重组并不一定意味着大学会自动地重新接纳已有的结构或与外部模式保持同构。解除历史上根深蒂固的结构和规范可能需要数年甚至数十年的时间，因此，东欧社会主义的制度可能会继续影响高等教育系统，并与现代高等教育政策相结合。作为后东欧社会主义国家之一的罗马尼亚，更快地接受了“市场化”发展模式。而政治、经济的转型和全球竞争的日益激烈的事实正同时将罗马尼亚的治理模式推向多个方向。其为罗马尼亚高等教育带来了一种新的混合治理模式，以提高国家的研究和发展能力。在分析这一新混合治理模式之前，有必要对罗马尼亚高等教育的发展轨迹与治理模式进行探析。

二、罗马尼亚高等教育的发展轨迹与治理模式

学术界一般将高等教育治理分为三大类，即以国家为中心的治理模式、学术自治模式和“市场化”治理模式。尽管所有的高等教育系统都或多或少地结合了每种理想模式的不同组成部分，但是在分析一个国家高等教育发展路径时，仍需确定该国历史或当前的高等教育系统等倾向于哪一种治理模式。接下来，将对欧盟最大的新成员国之一———罗马尼亚的高等教育治理模式进行探析。1．罗马尼亚高等教育发展轨迹。古代的罗马尼亚一直处于分裂状态，教育发展缓慢。直到1859年境内的摩尔多瓦和瓦拉几亚两个公国合并为一个国家罗马尼亚、1864年颁布《公共教育法》，才建立了比较完整的教育体系。大多数罗马尼亚大学的“创始人”都是在法国接受教育的，因此以国家为中心的体制成为罗马尼亚高等教育的主要特征［12］。尤其反映在罗马尼亚高等教育的精英主义性质上。在20世纪之前，罗马尼亚高等教育一直以来都是为国家官僚机构的高层职位培养精英。洪堡主义在1920年到1950年间变得更加突出，因为这段时间罗马尼亚的学术自由得到了加强。因此，20世纪30年代末和40年代初，一些人认为大学的主要责任是培养科学的精神，而另一些人认为大学是国家经济发展的工具。在苏联东欧社会主义统治时期，学术自治完全被废除，大学变成了国家控制的工具。1989年12月，罗马尼亚社会主义共和国改国名为罗马尼亚，政治、经济、社会急剧转轨，主要目标是建立市场经济体制和法治国家，鼓励不同价值观和个人自由，争取早日加入欧盟和北约，但是以国家为中心的治理模式依然没有改变，整个高等教育体系充斥着官僚化的气息———学校仍然完全由国家资助，教育行政部门为高校制定总体发展框架，学术人员毫无自主管理权，更不要提“问责制、竞争和透明度”这些现代化治理模式［13］。从1997年开始，由于罗马尼亚国内发展问题带来的压力、欧洲的经验教训以及政府改革派官员的积极行动，在教育部长安德烈•马加(AndreiMarga)的领导下，罗马尼亚出台了一项前所未有的改革方案。这项改革以教育为突破口，将教育改革视为罗马尼亚融入全球经济发展的加速器。随后，罗马尼亚基于“市场化”模式，努力实施它所认为的“欧洲”教育改革概念。教育部利用其对高等教育事务具有强大行政影响力的历史传统推动改革迅速进行［14］。具体来说，国家放弃了它作为“系统设计者”的角色，并引入了一系列基于绩效的激励和创业机制。例如，在英国模式的基础上引入了教育资助机制，提高了大学管理者自主行动的能力。教育部还鼓励高等教育机构吸引更多的私营部门资金，并引入学费制度。实际上，罗马尼亚的历史制度在一定程度上有利于以市场为基础的治理模式发展。在20世纪初，罗马尼亚就出现大学和工业之间的强制性合作，这也为后来大学和外部伙伴之间更紧密的合作提供了参考。因此，罗马尼亚政府利用这一传统向各大学传播竞争和创业精神，并采取了一系列措施。例如，罗马尼亚废除高校职员的国家薪金制度，并给予大学管理人员完全的人事和薪金自主权，而大学管理人员又能够利用外部非国家资金来调整薪金。在市场化发展过程中，罗马尼亚的政策制定者担心受欧洲发展模式影响太大会阻碍本国的进步，于是教育部利用其强势地位，通过承诺更大的自治权和新的财政资源(如学费、研究补助金)来“吸引”大学支持改革。于是，到了20世纪90年代末确实出现了一种“学术寡头”，然而，它在组织上并不稳固，也没有发挥很大的影响力［15］。总的来说，罗马尼亚在20世纪90年代引进了非常明显的英美国家的市场化教育治理工具，甚至早于博洛尼亚进程，但罗马尼亚严重缺乏世界一流学术研究的能力。到了21世纪初，罗马尼亚加强了大学在实质性、程序性和资金问题上的自主权。政府放弃了对人员准入标准、办学规模、人事事务和学术研究的控制，同时在2006年成立了一个认证与评价机构，将根据具体、全面的指标对大学进行评价，并与大学自我评价、外部评价和同行审查以及学生评价等相结合。21世纪初罗马尼亚也出现了学术自治的复苏，学术团体试图更有效地维护其集体利益。诸多学者越来越认为政府是一个执行机构，它正在灌输一种新的自由主义教育模式，这种模式不符合该国的历史传统和学术自治的概念。2．罗马尼亚高等教育治理的新发展方向。尽管罗马尼亚迅速进行了许多面向市场的改革，但缺乏顶尖的研究成果。罗马尼亚在2007年加入欧盟之前和之后都陷入了经济困境。尽管罗马尼亚出现了充满活力的服务业，但无法建立以罗马尼亚人力资本为基础的国内高科技产业。在这方面，有学者认为，罗马尼亚在21世纪初日益显示出依赖市场经济范式的核心特征［16］。这反映在外国直接投资占国内生产总值的比例越来越大，国内工业被卖给外国企业，集中于劳动密集型、较小规模的商品经济，而不是升级国内的研究、发展和工业创新体系［17］。加入欧盟后的金融危机使人们不断对这种发展模式的竞争力产生了严重怀疑。此外，罗马尼亚大学在几乎所有的国际高等教育排名以及欧盟研究项目中表现极其不佳，加剧了既存的担忧。在此背景下，政策制定者将注意力集中在高等教育体系上，以此摆脱罗马尼亚过度依赖西方技术、创新和投资资本的新市场经济体的现状［18］。因此，罗马尼亚施行一项多方位的战略，其具体目标是恢复大学的研究能力和加强科学生产，以便通过再工业化实现更大程度上的经济独立。从2008年开始，罗马尼亚教育部明确进行这一改革，时任最大政党领袖签署该改革协议并指明:“我们深信，如果没有坚定和一致的干预，没有长期的努力，我们就有可能使经济陷入停滞，我们对来自国外的创新的依赖将会增加。”［19］几乎同时，罗马尼亚制定了一项通过研究促进国家发展和创新的战略。在该战略出台之前，罗马尼亚政府一直受困于研究和发展系统的碎片化和资金不足、研究人员的平均年龄高、科学公立产出低，特别是研究专业、社会经济环境和技术企业之间的协同作用弱等诸多问题。与此同时，缺乏国内风险资本和技术转移被视为研究生产力的主要障碍。因此，新的战略明确引用欧盟里斯本战略，并呼吁大幅增加罗马尼亚的研究和发展能力，提高罗马尼亚科学的国际知名度，以及为社会经济发展而应用知识［20］。2011年，罗马尼亚修订《高等教育法》，其目标是根据上述行动方针进一步落实大学的研究使命。在以知识转移和资本化概念为核心的新话语体系的推动下，罗马尼亚的高等教育改革不仅旨在提高科学生产本身，还旨在明确推动对研究产出经济效用的关注与重视。具体来说，修订法案奉行明确的结构差别政策，为罗马尼亚公立高等教育机构发展设定了三大类别，即高级研究型大学、教学研究型大学和以教学为主的大学。因此，要求每一所大学都拟订发展规划，并落实改革方案。此外，罗马尼亚政府参照法国改革的经验，政府也依靠新的财政激励来扩大大学的公用事业导向和基础研究任务。具体来说，它正在推动多个高等教育机构合并成大学联盟，一方面便于结合各个大学的基础研究能力，另一方面，可以更好地满足外部利益相关者的需求。考虑到这一点，国家正在为大学和大学联盟提供新的资金，并创建新的企业。与此同时，罗马尼亚政府还参照德国高等教育改革的经验，引进了诸多博士教育试点项目。出于高等教育对卓越研究能力的需求，在高校博士学位论文研究的基础上，政府推出一套新的评价学位论文的指标体系，以提高博士研究生的科学生产能力。可以看出，罗马尼亚高等教育正在经历多方位的发展。2011年的《高等教育法》使罗马尼亚在某种程度上更符合学术自治模式。虽然在20世纪90年代和21世纪初，大学管理有了一定的发展，学术管理和行政管理开始正式分离，但高等教育法加强了学术研究专业，增加了自我治理的策略。现如今，罗马尼亚大学的学术委员会一般由75%的教师和25%的学生组成，实际上有了更多机会选择他们自己的内部管理模式，即更加学院式的管理系统，有学者将之称为“结构性洪堡主义”。通过加强学术界的地位这一行动，可以明显地在结构上加强大学的洪堡特征，其重点放在工具性研究和知识(即实质性地去洪堡化)以及非功利性研究(即实质性地再洪堡化)［21］。同时，我们也可以观察到国家作为大学体系的“设计者”和“评估者”的重新出现。随后，国家与学术职业之间的关系变得更加对立。这一点在国家研究委员会(NationalResearchCouncil)的精英管理实践中得到了体现，该委员会旨在吸引移民研究人员回到罗马尼亚。2011年，研究预算增加了50%。与此同时，该委员会为争取资助的研究人员，引入了严格的最低资格标准，并将外国同行纳入提案审查过程。随后的政府部分扭转了这一政策，对2011年已经授予的拨款进行了大幅削减，导致国家研究委员会所有19名成员集体辞职［22］。

三、结语

如上所示，罗马尼亚的政策轨迹为评估和重新评估全球化、欧洲化和经济动态快速变化时代的政策趋同现象提供了一个有趣的案例。尽管很多后东欧社会主义国家的经济在20世纪90年代经历了震荡期和自由化阶段，但罗马尼亚的公立高等教育体系相对不受市场化加强的压力影响;相反，学术界迅速进行了重组，恢复了东欧社会主义之前洪堡式的“骨架”，即基本符合学术自治的结构框架，没有强大的科研能力。罗马尼亚作为一个最初因其缓慢发展的市场经济而引人注目的国家，实际上在公立高等教育领域实施了一种所谓的“冲击疗法”(shocktherapy)，即罗马尼亚政府利用其对国内具有绝对控制的历史传统，对大学实施了一系列具有同质性的西方教育政策。罗马尼亚没有明显偏离20世纪90年代在博洛尼亚进程中选择的政策框架。罗马尼亚正在明显地向洪堡式研究型大学的理想模式靠拢。20世纪90年代末，罗马尼亚政府基本上退出了大学的内部运作，而采取了更为强硬的立场，实施了新的竞争性、市场化机制，以提高大学产出，并确保与商界建立更实用的联系。因此，罗马尼亚越来越成为自主大学的“市场工程师”，致力于基础研究和实用研究。图1简要概述了罗马尼亚第一阶段(1990－2005年)和最近一阶段(2005年至今)执行的政策工具。为了简单起见，省略了以国家为中心的模式，因为在后东欧社会主义时期，这种模式的痕迹在1997年实行大规模改革方案的罗马尼亚基本上已经消失了。对于当前阶段，与传统的“过程控制”模型相比，我们观察到一种新的发展模式，即一种新的混合模式。罗马尼亚迅速从国家中心模式转向“市场化”模式，即在20世纪90年代末，加强大学的研究任务，强调学术自治，并依托国家强制实施的市场措施来推动研究能力的提高。综上所述，同构主义和历史制度主义的力量在中东欧仍明显发挥作用，使罗马尼亚高等教育朝着一种新的混合治理模式“趋同”，这种模式可以被定义为“国家强制的竞争性洪堡主义”，具有更强的基础和应用研究任务。新的混合模式为研究型大学的历史传统注入了新的活力，为学术界提供了新的竞争激励，使学者能够开拓“研究型大学”。

作者:任彤彤 吕云震 单位:1.衡水学院 2.中央财经大学