高等教育“管办评分离”的内涵、意义及途径

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摘　要：高等教育管办评分离是深化高等教育改革的切入点和突破口，又是改革的目标，更是破解高等教育深层次矛盾的必然要求。管办评实质在于理顺政府、学校和社会专业组织之间的关系，关键在于改变长期以来政府管办评于一身的失衡局面。要求政府、学校、社会在法律的框架下恪守各自的边界，各司其职，各负其责，各归其位，形成政府管教育，学校办教育，社会评教育三方协同的新局面，使整个高等教育发展更加科学、健康和可持续发展。

关键词：高等教育；管办评分离；改革

党的十八届三中全会《决定》指出：深入推进“管办评分离”，扩大省级政府统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。这是全面深化高等教育综合改革，破解高等教育深层次矛盾的必然要求。随着我国高等教育逐渐步入管办评分离改革深水区，教育部门通过转变政府行政职能，推动简化放权，学校和社会相关组织应当担负相应的职能和任务，共同构建“政府管教育，学校办教育，社会评教育”的高等教育发展新局面。

一、高等教育“管办评”分离概念及其内涵

根据系统理论可知，任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加。因此，“管办评分离”从根本上无法完全分离，即管、办、评之间有各自明确的分工，相互之间配合得当，联动发展。“管”即负责、管理。管理在“管办评分离”的改革中处于基础地位，因为只有管理上放权，才能为“办”和“评”提供创新空间。管理方面的改革以“办人民满意的教育”为根本目的。“办”即举办、办学。办学在“管办评分离”的改革中处于核心地位，因为学校是办学的主体，办学质量直接决定教育质量。办学方面的改革以提高教育质量为直接目的。“评”即评审、评价。评价是“管办评分离”改革的指挥棒，因为评价是对政府履行职能和学校办学水平的监督，评价结果影响管理和办学效果。评价以专门机构和社会中介机构为主体，构成社会各方共同参与的多元教育评价体系。“管办评分离”改革目的是重新构建在社会生活中政府、学校、评估机构之间的相互关系，建立教育行政部门、学校及教育评估监测机构或社会中介机构三者相对分离的体制。教育行政部门是“管”的主要执行者，其职能是从国家与人民的利益出发，依法进行宏观管理与政策制定；学校是办学主体，享有充分的办学自主权；而学校的办学质量如何，是由相对独立的第三方评估机构来评估监测。本着对社会负责的使命，以客观公正的数据说话，评估机构实施教育评估，其评估结果既可为教育行政部门决策提供参考，也为学校改进人才培养模式，为提高教育质量提供依据和建议。因此，实行管办评分离体制后，教育行政部门更加注重规划制定、政策制定和宏观管理，形成正确的教育理念，引导教育事业朝着正确方向发展；而学校则根据社会发展的需求，根据自身特长正确定位，制定教育发展规划，把精力更多地集中在人才培养上，把提升教育质量作为首要任务；评估机构作为第三方，将客观公正地采集相关数据，进行不定期的评估监测，实事求是地反映各学校的办学水平和人才培养质量。由此可见，管办评分离的实质内涵是根据科学发展观，实事求是地根据各自的社会职责，充分调动各方面的积极性，共同促进高等教育事业的发展。

二、高等教育“管办评分离”的重要意义

自1985年以来，国家教育体制改革不断推进，中央和地方的权责更加明晰，有力推动了教育的大发展。但管办评一体的问题比较突出，政府既是办学的主体，又是管理的主体，还是评价的主体，这不仅束缚了高校的办学活力，使高校办学自主权缺乏，而且导致了高校千校一面的同质化问题。十八届三中全会提出，深入推进高等教育管办评分离，扩大高校办学自主权，正当其时。第一，管办评分离有利于推进国家高等教育治理体系和治理能力现代化。政府对高等教育的治理离不开大学自主自觉和中介组织的独立评价。从凯恩斯主义支配下“全能政府”包办高等教育到新自由主义影响下“以市场为取向”的高等教育改革，再到新结构主义潮流中高等教育有效治理的范围和方式，无论以理性计划见长的欧洲大陆“国家控制”模式，还是以大学自主管理为主的英美“国家监督”模式，政府对社会和市场活动具有规范职能，政府有义务对大学施加影响，但这种管理是适度的，以促进大学健康发展，不侵害办学自主权为限。“管办评分离”是政府高等教育治理有序的基本前提，是建设高等教育治理体系的突破口，只有使地政府治理、学校办学、社会评价相结合，三方分立、分工、互动与协调，才能实现理想的治理境地。第二，管办评分离有利于真正落实大学的办学自主权。大学要履行现代化社会分工体系赋予的人才培养、科学研究、服务社会、文化传承创新四大职能，就必须遵循高等教育规律办学，尊重大学生身心发展规律实施教学，适应社会和文化的内在逻辑，这些都要求大学拥有相应的自主权，推行管办评分离使政府回归宏观管理，使社会力量积极参与，并保证大学拥有相对于政府、社会和市场的独立性，大学才能独立开展教育与研究，并根据社会经济需要调整学科专业结构，改革人才培养模式，为经济社会发展提供人才支撑和智力贡献。第三，管办评分离有利于充分发挥社会专业组织的监督和评价作用。发达国家高等教育评估的主体主要是社会上的第三方机构。例如，美国实行通过来自民间的社会中介机构“认证”（accrcditation）来评估高等教育质量的认证模式。认证模式没有一套评价的最低标准，对高校的办学理念、教学、科研、服务等方面做出引导性要求，判断被认证高校是否具备通过认证的最基本条件。这种做法，一方面保证了高等教育质量的底线，起到了质量“守门人”的作用；另一方面，作为一种“目标达标”评估，它以院校根据认证标准所制定的目标为根据，确定院校是否完成预定目标和任务，并提出咨询建议与改进意见，突现了高等教育“推进器”的效能。再如，英国通过“院校审核”（institutionlaccdit）来评估高等教育的审核模式，由既独立于政府又独立于大学的社会中介组织——高等教育质量保障署（QAA）对英国境内外高等院校开展审核。通过审核评估，不直接鉴定受审院校学术水平本身，而对院校保障学术水准和质量水平的机制有效性、真实性、可靠性及提高自身学术水准的方法技术、维持质量的规则程序等进行考察和评议，以此激励高校改进质量管理，促进英国实现高等教育质量保障目标。第四，高等教育管办评分离是革除教育行政化弊端的突破口。长期以来，高校作为政府的附属物，教育主管部门集管办评为一身，权力过于集中，高校在招生、规划、专业设置、教学管理、科学研究等方面必须服从上级行政意志，大学是政府人才培养大工厂的一个车间而已。在这种高效管理体制或模式下，行政管理可渗透到大学管理的每个环节，学校缺乏应有的办学自主权，而简单地服从政府数量上的扩张要求。结果，毕业生就业难，结构性失业，浪费了大量人力、物力。权力与利益往往连接在一起，在教学资源有限的情况下，为了争取更多的财政拨款、申报学科、学位，获取各种科研项目、奖项，通过各种检查验收，很多高校“跑部钱进”，评估造假和学术腐败泛滥成灾，严重损害了高校的形象。在高校内部管理上，行政权力“一枝独秀”，高校内部也按照政府科层制组织管理模式，设立行政级别，自上而下对院系和部门进行指导式管理，行政权力凌驾于学术权力之上而占据主导地位，教师和学生在学校管理中主体地位缺失，沮丧无奈的情况弥漫校园，教育质量下降。解决政府权力越位和学校失位、社会缺位问题已迫在眉睫。

三、高等教育“管办评分离”的路径思考

高等教育“管办评分离”意味着政府、学校、社会在法律的框架下恪守各自的边界，共同发挥各自应有的功能，展现不同的优势。实质在于理顺政府、学校和社会专业组织之间的关系，关键在于明确以均衡为特征的治理秩序和实现路径，改变长期以来政府集“管办评”为一身的失衡局面。

（一）政府

推动高等教育政府管理改革的起点和重点是进行职能调整优化，简政放权，落实和扩大高校办学自主权，推进高校治理体系和自理能力现代化。1.工作理念在工作理念上，实现从以管理为中心转向以服务为中心。教育行政主管部门首先要改变长期以来所形成的“管”字当头的思维方式和工作模式，树立公共服务意识与理念，将为高校服务落实到政府的各项工作中。政府对高校的服务既包括为高校提供经费，国内外教育信息，学生奖贷助等直接服务形式，还包括制定规划，维护秩序以及营造公平竞争的外部环境等间接服务。政府与高校之间不仅有自上而下的指令性控制关系，还要有平等协商式关系。2.工作方式在工作方式上，实现由简单化的行政管理转向综合运用法律、规划、政策、公共财政及信息服务等积极引导和支持学校发展。在运用政策和运用法律上，更要善于运用法律进行管理。教育政策不等教育法律，教育政策有时会根据领导者的意识而调整更改，缺乏稳定性，一旦领导人更替，政策就会缺乏连贯性。因此，政府在服务高校的基础上，要更加注意用法律进行管理。3.职能调整优化在职能调整优化上，由政府集管办评为一身转向恪守各自边界。政府有效放权，扩大高校办学自主权，激发办学活力。要扩大招生、专业设置、干部人事任免、人才招聘，教师职称晋升等自主权，简化基建审批环节，完善科研经费管理办法和政府采购制度，适时调整学费标准，加大对学校的公共财政投入等要制定一揽子办法。总的原则是，凡是有利于落实和扩大高校自主权决策管理的，能下放坚决下放，能交给社会的交给社会，能由学校自主决策管理的交给学校。能减的坚决减，能取消的坚决取消。政府必须下决心克服立项过多、审批过多的弊端，减少行政审批，减少检查评估，减少微观管理、直接管理，给高校创造更大空间，提供更多方便，最大限度地减少不必要的干预干扰，让政府真正成为责任政府、法治政府、服务政府。

（二）学校

学校最主要的任务便是健全高校内部治理结构，提升高校治理能力。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出完善学校内部治理结构。学校是办学主体，教育质量高不高，能否培养高素质人才关键在学校。高校作为政府放权的主要对象，要让高校真正享有独立事业法人组织的各项应有权利。改革开放以来,我国高等学校办学自主权逐步扩大，已基本走出了原有的计划经济体制的传统管理模式，但仍有很多问题需要改革，已进行的改革也还有待于深化，进一步扩大办学自主权，提高内部治理能力是改革的基本方向。高校作为国家、社会大系统中的一个子系统，在“外接内治”过程中必须处理好多方面的关系，学校不能“一管就死，一放就乱”。在获得更多的办学自主权之后，学校如何才能用好这些自主权，承担哪些相应责任，备受社会注目。《高等教育法》第11条规定：高等学校应该面向社会，依法自主办学，实施民主管理。这三个方面是一个整体，指明了高校行使自主权的基本内容。自主权不是自说自话，想怎么做就怎么做。正确行使自主权，正如袁贵仁部长在讲话中要求的那样，必须做好“面向”“依法”“民主”三个方面的文章。高校要面向社会定学校之位，面向社会设置专业，面向社会进行教学改革，要善于利用市场和非市场的机制吸纳各种社会资源，并接受社会监督。“依法”就是要依据教育法、高等教育法、学位条例等有关法律法规正确处理学校事务。“民主”就是要依靠师生员工，发挥党的基层组织、教代会、派、学术委员会等各方面积极性，把一切积极因素调动起来，这种民主也包括学校向院系放权，发挥基层积极性。高校是科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，要担负起自己的历史使命，必须在招生、学科专业设置、学位授予及科学研究等方面充分用好办学自主权，而这其中关键就是完善内部治理结构，推进大学现代制度建设。因此，高校要坚持党委领导，校长负责，教授治学，民主管理，依法治校，制定好大学章程，建立和完善根本制度，基本制度和具体制度相互衔接、相互支撑的现代大学制度体系，使依法治校成为常态。要构建决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系，按照国家法律法规和客观政策，自主确立内部收入分配，自主管理和使用人才、经费等资源，自主制定学校发展规划并组织实施，自主设置教学科研行政管理机构。通过教授委员会、学术委员会等学术机构科学运用学术权力，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，全面提升办学水平和社会服务能力。

（三）社会

党的十八届三中全会《决定》指出，强化国家督导，委托社会组织开展教育评估监测。促进高等教育的“管办评分离”要按照政事分开的原则，将评的任务主要交给社会组织来完成，建立起“政府管、学校办、社会评”三方协同的格局。目前，高校办学质量的评价大多由政府部门主导，虽然经过不断改进，发挥了重要作用，但其客观性、真实性、科学性常常受到质疑。一些由民间机构组织的评价，评价内容不全面，数据来源不可靠，又缺乏足够的权威和公信力。在国外，评价高校大多借助第三方，以政府购买服务的方式进行。我们可以借鉴这一做法，充分发挥行业协会、专业学会、基金会等社会组织参与教育公共治理的积极性，积极培育专业化的教育评估监测社会组织，鼓励专门机构和社会中介机构评估监测高校办学质量，适时将委托社会组织开展高等教育质量评估监测纳入政府购买服务程序中，作为完善评估监测制度体系的重要运作方式。目前，随着高等教育大众化的实现，高校发展多样化，社会需求多样化，质量的标准也应多样化。因此，高等教育评价也应是多样的，多元主体共同参与。其中主要包括必要的政府评估，社会评估和学校自我评估。管办评分离是分工、互动、协调。任何事物都是联系的，管办评也无法分裂。管理、办学、评价分离是高等教育改革的目标，正如所指出的，改革的军令状已经下达，集合号已经吹响。政府、学校、社会都要动起来，各负其责、各司其职、各归其位，使我们整个高等教育发展更加科学，健康和可持续发展。

作者:许青云 单位:平顶山学院

参考文献：

[1]中共中央关于深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16.

[2]周海涛.世界高等教育评估发展背景、模式和趋势[J].教育研究,2008(10):91-95.

[3]中华人民共和国高等教育法[M].北京:教育科学出版社,2013:15.

[4]在考察山东时讲话[N].解放日报,2013-11-29.