国外高等教育组织治理启发

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一、高等教育中关于“治理”的定义

“治理（governance）”一词来源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵的意思，是政治科学中的关键概念，指自治但相互依赖的行动者通过外部权威和内部自我控制机制而进行的协调控制，是与“统治（government）”相对而言的［2］。随着治理概念在经济学、管理学等社会科学领域的扩散，其涵义也远远超出了传统意义。作为跨学科的概念，治理在高等教育组织研究中可以被简要地定义为“组织决策的结构与过程”［3］。但是不同学者对其给予了不同的诠释，侧重点略有差异，有学者关注决策权威的确定；有学者重视不同利益群体的影响；有学者从正式的治理结构出发，如董事会的设立与构成；有学者则聚焦于非正式的结构。公立高等教育组织强调外部的治理，即政府政策和环境对学校决策的影响；而私立高等教育组织更强调内部的治理，即组织内部运行决策的制度安排。

二、高等教育组织治理模式划分

治理在美国高等教育研究中的应用始于20世纪下半叶，随着高等教育组织本身的发展和社会环境的不断变化，高等教育组织治理模式也在不断变迁，并呈现出一定的历史特点。一些学者也从不同的角度进行梳理，文章依据组织研究的特点将美国高等教育组织治理模式的路径变迁划分为以下4个历史时期：（1）从20世纪60年代至70年代初，该时期以同僚模式或学会组织模式、科层模式和政治模式三足鼎立的态势为显著特点，可以视为高等教育组织治理模式研究的起源；（2）从20世纪70年代中期至80年代，封闭系统论的视角悄然兴起，以伯恩鲍姆的控制组织模式（Cybernetics）及科恩和马奇的“有组织的无政府”（OrganizedAnarchy）为代表；（3）20世纪80年代末至90年代，以战略规划模式（strategicplanning）为代表的开放系统理性视角成为高等教育组织治理研究的主流；（4）从20世纪90年代末至今，研究的重点转向了开放系统下的文化视角，强调非结构性因素对高等教育组织治理的影响。

（一）高等教育组织治理的起源（20世纪60年代至70年代初）

由米勒特和古德曼所倡导的同僚模式、斯卓普提出的科层模式和鲍德里奇提出的政治模式，构成了20世纪60至70年代高等教育组织治理模式研究的主流。在同僚模式中，由学术人员为构成主体的“学术共同体”是保证组织决策和运行的重要条件，因为权威确定的基础不是行政职位，而是专业知识和能力，从这个角度来讲，同僚模式下的组织是自我控制的。在高等教育领域首先提出高等教育组织科层模式的学者是斯卓普，他将高等教育组织科层化视为现代社会发展的结果和表现之一，在现代大学，组织规模的扩大是其科层模式表现的重要催化剂。明茨伯格在比较了多种不同类型的组织结构后提出了“专业科层”的概念，这可以视为对高等教育组织科层治理模式的发展。他认为大学人员的专业化、大学组织决策分权化及复杂组织中子单元决策的有效性也是科层模式70年代在高等教育组织能够流行的重要原因之一。政治模式视角下组织决策权威的确立本身就是一个政治过程，取决于利益集团的冲突、斗争和权力掌控。总体来看，当组织资源丰富、蓬勃发展的时候，不同利益集团之间的冲突就较小；而当资源紧张、外部压力大或有内部集团掌握控制权倾向时，利益集团的冲突就趋于增强，从而影响决策过程。回顾这一时期高等教育组织治理模式的研究特点，无论是同僚模式，还是科层模式，抑或是政治模式，它们都只看到了组织治理的某一方面，如同僚模式关注学术事务方面，组织规模和专业人员的能力是该模式的必要条件，它代表的是组织治理的理想模式；科层模式则是理性的、目标驱动模式，重视组织效率，目标明确且易于量化衡量，这与众学者所描述的高等教育组织不尽一致；政治模式虽然呈现出组织的动态过程和非正式的权力关系，但强调危机或变革中的组织治理，是一种短期特征。如同盲人摸象，上述高等教育组织治理模式虽各具一定代表性，但并不能呈现高等教育组织治理的全貌和特征，也并未突显现代大学组织治理的与众不同之处。

（二）封闭系统视角下的高等教育组织治理（20世纪70年代中期至80年代）

20世纪70年代末，威克提出了教育组织的松散联结属性，即“组织内各元素相互联系，但又保持各自的身份和独立性”［4］，这为高等教育组织治理研究开辟了新的思路。高等教育组织的目标是复杂而模糊的，而且多种目标之间常常还是相互冲突的，如果将组织作为一个整体，一个目标的实现可能以牺牲另一个目标为代价。在伯恩鲍姆提出的“控制组织模式”下，组织会将不同的目标赋予不同的子单位，子单位就以不同的控制方式达到各自不同的目标，这样既保留了子单位的独特性和创新性，也更容易在变革的时代保留传统。但是系统子单元不可能对环境所有的变化都作出反应，加之目标的不确定性，使得决策者不得不将环境和组织运行过程简化为几个重要的可变要素，如追求卓越的学术水平，追求教学等，如此一来，可能会出现决策者曲解重要可变要素的可能，导致系统的运行无效率，但是这种运行模式却可能是有效的。这一时期高等教育组织治理研究突破了传统视角相对单一的不足，将决策分解为多种要素，如在有组织的无政府模式下分解为问题、解决方案、参与人员和选择机会，在控制组织模式下则分解为环境变化、组织反应、重要的可变要素、感知单位和控制单位，在多种要素的相互作用下形成了矩阵型的治理结构，将传统视角的同僚模式、科层模式和政治模式进行了统一，具有综合性的特点。除此之外，该时期的研究还继承了政治模式的动态观点，关注决策的连续变化过程和决策结果的不可预料性。系统论视角下的高等教育组织虽然存在多种治理结构和过程，但是一旦某些决策或者某些子单元的治理模式确定后就不会改变，忽略了不同治理模式之间的转化。另外，该视角更关注组织内部互动的复杂性，忽视了高等教育组织中的权威作用以及象征性意义。

（三）开放系统理性视角下的高等教育组织治理（20世纪80年代末至90年代）

开放系统下的组织，就是将单个组织视为某种结构类型的代表或者是更大关系体系中的组成部分，并关注组织与环境之间的互动。之所以强调这种内部与外部的“互动”，“并不仅是因为其（组织）与环境间的相互交换关系，还因为相互交换联系是系统变化的关键因素”［5］。也就是说，开放系统下的组织不仅仅是对外部环境的简单适应，更重要的是对可获得的外部资源进行加工从而维护自我的发展。因此，如果把封闭系统模式下的组织运行比作一系列的物理反应，那么可以将开放系统下的组织治理比作是一系列的化学反应。到了80年代后期，高等教育组织面对外部环境变化能否作出快速有效的反应，越来越受到公众和政界的质疑，也有实证研究表明现有的高等教育组织治理结构并没有发挥有效作用。有学者指出其原因在于“大学治理的本质发生了变化”［6］，因此，大学需要的是系统性的变革，而不再是面对外部环境的变化而进行的“维护型”的微小调整。随着高等教育组织之外越来越多的利益相关者要求参与到大学的治理中，越来越多的相关研究也开始从组织内走向组织外，以开放系统的视角讨论高等教育组织治理。在借鉴了管理学战略规划概念的基础上，科特勒和墨菲提出了高等教育组织战略规划治理模式。在该模式中，组织的决策始于对环境带来的威胁和机会分析，这里不仅包括内部环境，如董事会、学术委员会，还包括市场环境，如经费来源、学生等；公共环境，如政府、媒介等；竞争环境，如相同类型的组织；宏观环境，如人口、经济、政治等。面对环境带来的机会和威胁，组织还需要确认自身拥有怎样的优势资源和缺乏什么资源。组织战略规划模式下的高等教育组织治理最大的特点在于：第一，组织不仅需要制定明确有效且具指导性的宗旨，还要根据这一宗旨设定目标和易于测量的操作性标准；第二，组织的决策不仅有董事会、校长等的参与，还要有其他学术人员、校友和学生的参与，以便使目标更易被支持。凯勒在实证研究的基础上提出了建立联合决策委员会以进行有效决策，这可以视为战略规划模式在实践中的应用，山田、舒斯特等人也以案例研究的方式检验了这种治理模式的有效性。然而，实证研究的结果也表明，虽然联合决策委员会的功能在不同大学之间的差异较大，但整体来讲并没有改变高等教育组织治理的本质［7］。这一时期高等教育组织治理模式的研究充分考虑了组织与环境之间的互动，面对环境的变化，组织自身应该采取怎样的措施去应对，在新视角下，组织不再是被动地接受和做出反应。该时期对高等教育组织治理模式研究的思路都是试图找到能够提高组织决策效率的最优治理模式，属于开放系统下的理性思考，以效率和有效性作为重要的检验指标。然而，虽然高等教育组织的治理缺乏效率和有效性，但是组织的治理结构对决策有效性的影响并不大，因此，还需要从其他的视角对组织治理进行研究。

（四）开放系统文化视角下的高等教育组织治理（20世纪90年代末至今）

伯恩鲍姆在80年代末对大学运行所进行的研究，已经为文化视角下的组织治理研究奠定了基础。在他看来，没有一种单独的模式或结构能够理解或提高大学的治理，每个学校的治理都是与众不同的。他将治理分为“硬”和“软”两类，硬治理就是指规定组织决策和执行权威的结构、规章制度的系统，具有理性的、关注组织结构的特点；而软治理就是通过社会关系和文化帮助组织发展和维持规范，但是组织之间在硬治理方面并没有很大的差异，因为大部分重大的决策都在正式的结构系统之外完成的。他在对大学学术委员会的研究中也发现，虽然学术委员会在组织决策中参与不足，也没有起到有效的作用，但是作为组织成员和专业价值的代表，学术委员会还具有象征地位、垃圾桶、仪式等潜功能，是对现有管理权威的认可［8］。可以看出，地方环境、历史和价值等文化因素在高等教育组织治理中起到重要的作用，但是在以往的研究中，更多的是从组织结构的角度分析和探讨组织治理中正式的结构和过程，缺乏对组织治理非正式的考察。因此，从90年代中期开始对高等教育组织治理的研究在开放系统理性思考的条件下，又增添了文化的视角。其实早期的高等教育组织研究也曾涉及组织文化的概念，但是大部分的研究只是进行描述或比较，并没有将文化因素与组织的其他变量相联系，缺乏在更大制度环境下的思考。到了80年代以后，商业组织领域中对文化的研究开始，组织文化才开始和组织有效性、组织运行过程联系起来。在高等教育组织研究中，马斯兰首先提出了高等教育组织文化的四大要素，分别是传奇、英雄、象征和仪式；彼得森和斯宾塞在前人研究的基础上，根据组织文化从清晰到模糊的程度将其依次分为地理空间、传统仪式和象征、行为模式和过程、标榜的价值和信仰、嵌入的价值和信仰5个水平，具有工具性和解释性两方面的含义；博奎斯特则进一步对学术组织的文化进行了分类，分别是同僚文化、管理文化、谈判文化和发展文化，恰好与组织结构视角下的同僚治理模式、科层治理模式、政治治理模式一一对应，由此，也可以看到组织文化与结构的相互影响关系。在开放系统的文化视角下，有关高等教育组织治理效率的影响因素研究也在发生着变化。早期的研究主要从结构规模、成员组成和角色等角度分析，总体来讲，规模越大，决策越复杂，决策效率就越低；而近期的研究则多集中于满意度、激励和关系等方面，其中组织文化成为影响决策效率和有效性的重要因素。在治理的参与方面，学术人员在高等教育组织决策过程中的作用成为研究的焦点。埃克尔以4所研究型大学为案例分析学校关键决策，如学术规划、专业设置以及不同利益群体在共同治理中的角色，总体来看，核心管理人员主导学校决策的过程，学术人员对决策的态度容易发生分歧，而董事会很少产生异议，只承担批准通过的责任［9］。迈纳通过对15所大学学术委员会在不同类型决策中的不同功能，将大学学术委员会分为功能型、影响型、仪式型和颠覆型4类，其中功能型就是学术委员会的传统职能；影响型学术委员会在组织的各项决策中都充当合伙人的角色，有相当大的发言权；仪式型学术委员会在组织治理中的角色相对被动，只保留了诸如选举、日程安排等其象征意义的功能；而颠覆型学术委员会在形式上保留了学术决策相关职能，同时在其他决策方面有时以非正式的形式发挥作用，与管理人员是此消彼长的对抗关系［10］。在与环境互动方面，制度环境、社会网络等要素都与高等教育的组织治理模式存在密切的关系。有研究从社会网络的角度出发，通过对美国排名前10位的公立大学和排名前10位的私立大学董事会成员身份背景的研究发现美国大学董事会的连锁效应，同时这种连锁效应在公私立大学之间还产生了差异，私立大学之间的董事会通过公司产生很大的重合，而公立大学之间则没有［11］。还有学者将治理结构类型与大学管理特点相结合，发现集权化的治理结构下，大学更注重低学费、扩大入学机会和本科生教育；在分权化的治理结构下，更注重研究的学术价值、外部捐款［12］。整体而言，制度环境比较稳定时，高等教育组织更容易获得稳定，并试图控制和影响环境；当制度环境不稳定时，声誉高的组织会通过一些策略象征性地回应，以适应环境的要求，而声誉低的组织则会改变其核心活动以顺应制度压力。

三、评述和启示

对于美国高等教育组织治理研究各个时期的划分并不是绝对的，同一时期也会出现各种视角的交叉，也并不局限于文中所介绍的几种治理模式。但是从历史的变迁路径来看，高等教育组织治理模式呈现出一定的发展趋势，这就是从单一到多样化，从关注内部治理到关注外部环境的影响，从结构化的观点到非正式的影响因素首先，面对制度环境的压力，组织如何保持内部的独立性。外部依赖与内部独立的矛盾虽愈加凸显，但保持高等教育组织的独立自主始终是其有效治理的前提条件，这也是大学精神之所在。理论上讲，高等教育组织治理可分为关注组织与政府、社会等关系的外部治理和关注内部决策结构与过程的内部治理，但从开放系统的视角来看，二者之间是交融在一起的。从美国高等教育组织治理模式的变迁也可以看出，社会捐赠、问责机制等外部因素对高等教育组织的内部治理正在发生着越来越深刻的影响，越来越多的其他利益群体要求在管理和执行政策方面享有参与权、决策权，这就要求高等教育组织在保证独立自主的前提下，能够提高其自身的灵活性与适应性。其次，平衡专业权威与管理权威之间的关系是实现组织有效治理的必要条件。对于教育组织而言，专业权威与管理权威始终是一对看似不可调和的矛盾，它们之间存在一种此消彼长的关系。一方面，管理人员强调决策的等级与效率，集权是最优的选择，董事会是管理权威的代表；另一方面，专业权威追求民主与公平的同时又要求权力的分散，学术委员会就是典型的载体。从美国高等教育组织治理模式的变迁中可以发现，对于有教授治校传统的高等教育组织而言，面对着组织不断分散化的趋势，管理核心呈现加强控制的特点。然而，与美国的情况所不同的是，我国高等教育组织治理长期以来缺乏专业人员的参与，在处理专业权威与管理权威之间的关系方面要向专业权威有所倾斜。二者的目的都在于均衡两种力量，实现协调发展。最后，美国高等教育组织的治理模式经历了从决策理性到行为适应性的演变，从中可以看到，有效的组织治理不能仅局限于治理结构的调整和优化，还要关注于组织文化、领导力、人际关系等非结构性的影响因素。如果将组织结构看作是寻找组织运行的基本模块，那么制度与文化就是将这些基本模块粘合起来的“胶水”，组织治理的理性观点和制度观点相互影响，并不是简单相加的结果。治理的本质是维持一种平衡，高等教育组织作为社会系统中的子系统不仅要维持与外部环境的平衡，其内部的子单元也要通过一系列的制度性和非制度性安排保证其运行，组织结构、利益团体、组织文化等都是其中不可忽视的要素。

作者：屈潇潇陈正工作单位：国家教育行政学院