高等教育成本分担问题分析

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一、高等教育成本分担理论的主要内容

(一)高等教育成本的构成

根据约翰斯通的观点，高等教育成本构成大致分为四大类:第一类是教学成本，包括教师薪金、图书杂志、仪器设备、教学类建筑费用、水电费用等。第二类是研究支出，主要是指用于科研活动的费用，由于各校对研究重视的程度不同，这也是支出差异较大的一类。第三类是生活成本，包括师生伙食、住房、日常生活，以及学习所需要的书本、文具、往返交通费用。第四类是学生放弃的收入，即学生继续上学而没有参加生产劳动失掉的那一部分收入。

(二)高等教育成本分担的原则

1．收益原则高等教育的受益者应按受益多少来承担高等教育成本。获得的利益越高，支付的费用也应越高，反之亦然。毫无疑问，高等教育的受益者包括国家、社会、高校、学生及其家长。那么，高等教育的成本也理应由政府、社会、高校和学生家庭共同承担。2．支付能力原则依据支付能力原则，所有高等教育获益人都应该按照其支付能力提供教育费用。能力越高，支付越多，反之亦然。其中，政府的能力主要表现在政府占有社会资源的程度上，集中表现为财政收入水平占GDP的比重;企业的承担能力主要是根据企业的收益水平和受高等教育者为企业创造价值的能力水平;大学生的承受能力主要取决于其家庭的经济能力。在我国目前状况下，制定高等教育成本分担制度要采取收益原则与承受能力原则相结合的方式，综合统筹政府、学校、家庭、个人的利益，考虑多种因素:现实的成本分担水平及分担比例;高等教育个人成本及收益水平;社会和个人对高等教育的需求及居民的支付意愿;居民的收入水平及付费能力等。在综合考虑上述条件的基础上，制定合理的成本分担政策。

二、我国现行高等教育成本分担体制中存在的问题

(一)政府财政拨款对高等教育投入总量相对不足

根据“谁受益谁支付”的原则，国家应承担大部分的教育培养成本。然而，自20世纪80年代以来，政府虽逐年加大了对教育的投入，但总量仍相对不足。1993年，政府出台的《中国教育改革和发展纲要》明确规定，国家公共教育经费占GDP的比重在20世纪末要达到4%，但1998年这一比例仅为2.55%，1999年仅为2．79%，甚至到了2009年也仅为3．59%，仍未达到4%的标准。而发达国家在20世纪70年代末就已达到了这一标准。根据1998－2012《中国教育经费统计年鉴》计算，在中国高等教育经费结构中，国家财政性教育经费的比例从1998年的64．2%下降到2011年的58．3%，学费和杂费的比例从14．3%提高为26．5%。从中我们可以看出，政府拨款在整个高校经费中所占的比例正在逐步减少，而高等教育的规模却在迅速发展。由于政府教育经费投入的严重不足，高校为了自身的发展，转嫁成本，向学生收取高额学杂费，从而直接加重了学生及家长的经济负担。

(二)国家对不同等级、不同类别学校的经费投入比例失调

国家对不同等级、不同类别学校的经费投入比例失衡，具体表现在教育部直属院校与地方性院校以及普通高等本科学校和职业技术类院校的经费投入差距过大。2010年政府(包括中央和地方政府)高等教育经费拨款为56290771万元，中央政府仅为17467087万元［1］4－8，并且几乎全部用于教育部直属院校。普通地方性院校的发展主要依靠本地区的财政拨款，发展的规模和速度与教育部直属院校不可同日而语。2011年政府对普通高等学校的投入达到68802316万元，其中高等本科院校为56294424万元，高职高专学校只有12507892万元，仅占18.2%［2］6。这显示出我国高等教育的发展主要以普通高等本科院校为主，结构过于单一，而普通职业技术院校一般依靠地方政府给与少量拨款，或者是私营企业投资，发展很不充分，得不到社会关注。

(三)社会力量分担高等教育成本能力不强

按照教育成本分担理论的观点，社会(包括企业)是高等教育的一个重大的受益者。目前，我国社会捐赠办学还处于起步阶段。捐赠者为了追求捐赠利益最大化，偏好捐赠名牌学校，而对一般高校的社会捐赠较少。2011年我国普通高等学校教育经费总额70208739．8万元，社会捐赠434533．6万元，占总经费的0．6%［1］7，而目前在美国高等教育经费的构成中，公共教育财政约占60%左右，民间约占10%，学生承担费用约占30%。牛津、剑桥等名校的经费主要来自大财阀和社会各界捐赠，其他一般高校接受的社会捐赠金额在高校总经费中的比例也达7%。日本公立大学获捐赠占总经费的15%，私立大学高达50%［3］40。与发达国家相比，我国社会力量分担高等教育成本的能力亟待提高。

(四)高校创收能力弱且与浪费并存

1．高校利用自身优势进行创收的资金少近年来，高校积极利用自身优势加强与外界的交流与合作，采取了诸如科研成果转让、校产经营、服务社会等弥补教育经费的方式，并取得了长足的进步，但数额较少，这部分创收占学校经费开支的比重也很低，而且高校在管理、分配、使用创收款项方面缺乏必要的监管措施，导致账面混乱的现象更是比比皆是。2．教育成本中的浪费现象严重高校内部教育资源不合理，利用率低。从我国近年来教育事业支出情况看，教育中的隐性浪费致使教育资源不能优化，有限的投资难以得到充分的利用。地区与地区之间、学校与学校之间，乃至学校内部各部门之间都不能实现资源共享，低水平重复设置学校、专业和设备，造成很大的浪费。学校的中心任务是培养人才，但大部分学校都在“办社会”。各高校非教学行政机构臃肿，教职工人数有增无减，尤其是非教学人员日益膨胀，导致人员经费开支过大，培养成本增高。

(五)个人应分担的高等教育成本标准单一、比重模糊

高等教育的成本分担者包括政府、社会和受教育者，分担的方式分别是财政拨款、捐赠和学费。其中，学费应占多大的比重难以确定。目前，我国高等教育收费标准是参照国际上部分国家实行的高等教育收费占全部教育经费的25%收费的做法。然而这个标准太笼统，没有一个透明的核算标准。目前，一个大学生一年的培养成本大约是15000－20000元，而国家财政对每个大学生每年的财政拨款还不足5000元，最多占培养成本的40%，这大大超过了25%的设计标准。实际上，国际上其他国家在确定高等教育收费标准时，为保证多数家庭生活不受到影响，通过按照人均收入或者家庭收入的一定比例来确定收费的多少，并不是直接以成本作为依据的。我国恰恰忽略了这种更具意义、更具实质性的前提，在制定高校成本分担制时没有充分考虑到贫穷学生家庭的经济承受能力。

(六)市场机制在高等教育成本分担中的调控能力弱

1．国家对高等教育一定领域的垄断，降低了市场机制的调控能力近年来在我国高等教育总经费中，非财政性的投入比例越来越大，在制度层面上基本破除了教育投资的所有制壁垒和地域壁垒，但是计划体制遗留的制度惯性和观念依然存在，致使在实际工作中依然存在严重的行政垄断。特别是在学位与学历的授予权上，我国民办大学受到了严格的政府控制。在我国一千余所民办大学中，能够自己发放学历文凭的不足3%，没有一所学校具备学位授予权。这直接影响了全社会的多渠道教育投入，降低了市场机制调控高等教育成本分担的能力。2．高等教育收费标准单一化，影响了成本分担的合理性从目前我国本科教育收费标准看，生均年收费标准有3600—6000元的学费不等，个别艺术类学生生均达上万元。但是，价格机制并没有发挥出应有的作用，影响了成本分担的合理性。一是从学校类别上分析，国家重点大学与省级一般大学同一专业的收费相差无几，而教育成本分担比例上却大不相同;二是从专业类别上分析，不仅存在着自然科学和社会科学所消耗的教育资源不同的差别，还存在着热门专业与基础性的冷门专业在就业机会、就业区域、就业岗位以及工资待遇上的巨大差距。所以，不同专业的学生所承担的教育成本虽然基本相同，而实际收益却相差较大。

三、优化我国高等教育成本分担体制的建议

(一)国家应适当加强对高等教育的投入

1．明确政府经费投入的主渠道地位政府首先应该是高等教育经费的承担者，只有先保证政府按照一定的比例进行了投入，才能使高等教育成本分担的确定有意义。因此，通过立法的形式来确定高校教育经费支出占GDP的比重，已成为当务之急。考虑到我国政府教育经费短缺，可采取间接资助的方式，除了在高校征地、基建、校办产业、教学科研、图书资料及教学设备进口等方面给予应有的援助外，向高校提供经费或低息、贴息贷款，减免税收，发放学生贷款等也是补偿教育成本的有效途径。2．国家财政拨款要适当向地方性院校和职业技术类院校倾斜长期以来，有限的国家财政一直向名牌、重点院校倾斜，一般院校和职业技术类院校由于办学经费捉襟见肘，教育质量无法得到保证。一般性院校和职业技术类院校承担着我国高等教育大众化的主要任务，是我国高等教育结构中必要的补充。由于名牌院校更容易通过各种渠道得到社会捐赠，所以国家更要适当加大对一般性院校和职业技术类院校的投入，这样做不仅有利于提高一般院校和职业技术类院校的办学质量，而且有助于促进我国高等教育的资源优化和实现教育公平，从而推动社会经济的均衡发展。

(二)加大社会对高等教育成本的补偿

1．开征专门的高等教育所得税《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010－2020》总体战略指出，要“充分调动全社会兴办教育的积极性，不断扩大社会资源对教育的投入”。可见，加大社会对高等教育的补偿力度势在必行。除了鼓励和倡导社会、个人和企业对高等教育的投资外，还可以开辟另一条强制的补偿途径———征税。开辟专门的高等教育税并作为一种附加税形式收取，符合税收的效益原则、公平原则及财政原则这三大税收基本原则。而且由于征税对象较为广泛，税率相对较低，这一政策也具有相当大的可行性。2．建立教育捐赠法规，完善教育捐赠机制在政府财力不足的情况下，社会捐赠作为拓宽教育投入的渠道也应得到充分的重视。可以通过建立“慈善法”、“捐赠法”等配套的法律法规来畅通捐赠途径，对企业和个人的捐赠制定税收减免政策，鼓励和激发企业和社会各界履行其社会责任，加大教育捐赠在高等教育经费中的比例，有效缓解教育经费紧张的局面。3．拓宽教育投入渠道，大力支持民办教育在政府财力不足以分担大部分的高等教育成本时，民办高等教育成为社会分担高等教育成本的一种形式，民办高校属于面向市场自主办学，质量如何主要借助市场机制的监督。政府可以通过营造民办教育的市场氛围完善民办高等教育的市场机制，从而实现民办教育的供求均衡。规范各民办高校的教育供给行为，从战略高度促进民办高等教育市场健康、有序和有效地发展，满足人们日益增长的高等教育需求。

(三)改善高校内部体制，适度分担教育成本

1．制定统一的成本核算制度采用高等教育成本分担方式的前提就是要有一套更加科学、权威的生均培养成本核定办法，制定统一的成本核算制度，并向社会公布。如，依据分批法核算教育成本的原理，分批计算培养学生的总成本和生均培养成本;调整高校的预算会计制度，改革现收现付制，实行权责发生制;参照应收应付标准，明确当期的成本费用;增设教育成本类会计科目，增加成本会计计算报表等。2．提高教育资源的使用效率，增加高等学校办学的透明度高校要优化配置教育资源，使其合理、有效地使用，避免资源浪费和闲置。此外，还要精简人员，改善成本开支结构。通过实行高等教育价格听证制、设立公示栏等形式向社会公布收费项目、收费标准、收费依据等相关内容，增加高等学校办学的透明度，便于社会监督。3．高校应主动拓宽教育资金的筹措渠道如今高校经费短缺成了一个世界性难题，这也使发达国家的大学在争取社会资助方面形成了一种传统。美国大学的经费来源通常由三部分组成:政府拨款、企业赞助与科研经费、学生所缴纳的学费。哈佛、耶鲁和斯坦福等私立大学所获得的私人募捐的基金收入目前约占整个学校经费开支的50%。许多大学设有专门的发展办公室，负责募集资金。全美排名在前100名之内的任何一所普通大学，都有55年一个周期的募捐计划［4］51。我国高校应借鉴国际经验，不断加强自身的创收能力，积极参与经济和社会生活，如支持企业技术改造，推动科技成果产业化，利用资本市场融资等，在保证教学质量的前提下为企业、社会、团体提供有偿服务以获得相应收入。

(四)学生及家庭合理分担高等教育成本

加强生均培养成本核算，依据不同地区居民收入水平和实际支付能力合理确定个人及家庭的成本分担比例。生均培养成本是确定学费标准的重要依据，要确定个人和家庭的分担比例就必须加强生均培养成本核算，确定科学合理的高等教育成本分担制度。此外，我国不同地区居民的收入水平差别很大，要根据不同地区的实际情况确定合理的分担比例。对于贫困学生，积极建立和完善学生资助体系。如高校可以通过后勤社会化，使更多的岗位向学生开放，让学生自己管理学校的后勤工作，这样既可以减少学校的开销，还可以帮助一些家庭困难的学生;另一方面，可以借鉴国外的经验，通过弹性学分制，使部分时间上学、分阶段上学成为可能，允许家庭经济困难的学生中途休学去勤工俭学。政府可以设立教育专门金融机构，在还贷方面适当向贫困生倾斜，对商业银行承办助学贷款的缺陷进行补足。

(五)运用市场机制，实行差别收费制度

根据市场需求和教育成本分担原则适时调整不同类型学校、不同学科专业的收费标准。国家重点高校的学生，不论在教育资源的占有、教育质量等方面，还是在就业机会、工资待遇等方面，都要高于地方一般院校，所以可以尝试拉开国家重点高校和地方一般院校的收费标准。从学科上看，自然科学和社会科学类生均培养费有明显的差别，而学费标准差别不大。从专业上看，一些就业前景良好、私人收益率高、国家和社会经济发展急需的专业与公共收益率高、社会经济必需的专业相比，学生个人承担的学费标准相近，实际私人收益却有很大差别。因此，适时调整不同学科专业的收费标准，有利于人才市场的供求相对平衡，在一定程度上消除高等教育成本分担制度中的不合理因素。完善高等教育成本分担制度，任重而道远。它关涉国家对高等教育投资体制的改革，高等教育财政科学核算，社会、家长、个人合理分担教育成本，法律法规健全等方面，需要我们不断地进行研究和探索，以建立一个既符合中国国情、又能与国际接轨的高等教育成本分担体制，从而促进我国经济、社会的和谐发展。

作者：张弛工作单位：浙江工业大学政治与公共管理学院