高等教育政策历史变迁

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一、传统高等教育政策活动范式中的价值目标分析

从建国以后到结束的近30年间，在当时计划经济体制下，我国高等教育政策活动所形成的传统范式，主要是一种单向度的政府选择模式，其主要特征是国家中心与行政机关中心。因此，高等教育政策的价值目标选择就是政府选择，价值目标的实现就是党和政府意志的贯彻执行。教育的价值目标从确立到实施都是通过政府的强制机制来实现的。高等教育活动的计划、资源配置、过程管理、教育服务的提供等全部由政府负责。这一时期在我国教育领域，一方面面临着为国家现代化建设培养大量人才的客观需要，另一方面则面临着使劳动人民充分享受教育权利的现实任务。因此，当时教育政策的两大目标或者价值取向，一是培养国家现代化建设急需的大量人才，二是为工农大众服务，满足广大工农群众的教育需求［2］。显而易见，这是当时教育政策价值体系中的宏观战略目标，在这个根本的价值目标指导下，一方面国家选择了效率优先的价值取向，另一方面又实行了贯彻阶级路线的政策导向。首先，效率优先价值目标的选择及实施。国家经济要尽快地恢复与发展并进行国家工业化建设，这需要大量的专业人才，就要优先发展高等教育。1954年9月，第一届全国人大一次会议的《政府工作报告》提出:“为了适应经济建设的需要，教育部门应当首先集中力量发展和改进高等教育。”［3］据统计，1953—1963年我国对高等教育的投资，约占国家教育投资总额的30%，而在大多数国家和正常情况下，这一比例应该不高于20%［4］。为了使高等教育更好地服务于经济建设，教育部提出“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合性大学”的方针，1952年下半年开始进行院系调整，主要是强化工科，建立了大量的工学院。其次，贯彻阶级路线的政策导向及实施。“为工农大众服务，满足广大工农群众的教育需求”也是高等教育政策的主要目标，因此高校招生政策向工农大众倾斜，后期发展为“阶级路线”政策。这一时期，从工农干部和革命干部可以优先录取、政治保送，到高校招生贯彻阶级路线、政治挂帅，对考生进行政治审查，再到期间高校停了5年恢复招生后取消文化考试，招收初中毕业即可、但需经两年以上劳动锻炼或具有“实践经验”的“工农兵学员”，于是，“效率优先”让位于贯彻阶级路线，高等教育领域不再顾及效率和教育质量。这个时期，一方面，在效率优先、贯彻阶级路线的价值取向和政策导向下，高等学校得到了较快的发展，组建和新建了许多单科性的工科院校，并集中较大力量办好一批重点学校，培养了大量的国家建设急需的高质量专门人才，促进了我国经济和科学文化事业发展的需要;同时，国家实行政治优先、面向工农的高校招生政策，满足了工农群众的教育需求，扩大了工农群众的受教育机会，从制度上保证了工农群众的受教育权利。另一方面，虽然教育公平一直是我国教育政策的基本价值选择，但是在当时的意识形态和政策理论氛围下，对教育公平的理解、政策的制定和执行都贴上政治标签，并打上时代烙印，因而不可避免地产生高等教育社会排斥问题。优先发展高等教育政策，实际上是一种精英主义的教育政策，体现了对“效率”的注重，排斥了普通教育的发展。而院系调整的政策更是对短期效益的追求，优先发展有利于经济发展的工科专业和工科院校，拆散综合性大学，建立大量的工学院，强化了工科，削弱了文科，严重排斥了短期内对经济帮助不大的人文社会科学。经过1952年的院系调整，我国就没有一所真正意义上的综合性大学。这影响了学科间的交叉渗透融合，阻碍了学校水平的提高，良好的人文科学环境被破坏。1949年，工科院校为28所，占13．7%;而1953年院系调整基本结束以后，工科院校增加为38所，占21．0%;到了1965年，工科院校猛增为127所，占当时高校总数的29．3%。这一时期最严重的高等教育社会排斥是高校招生政策所导致的政治排斥。前17年的高校招生政策，保证广大工农群众的受教育权利，是以限制和排斥非劳动人民家庭子女的教育权为代价的，随着党内“左”倾错误思想日益严重，在阶级斗争理论的指导下，“高校要为工农大众开门”、“工农群众优先录取”的“血统论”政策演变成为歧视性的“阶级路线政策”。这一时期的高等教育社会排斥，基本上都是显性社会排斥，即通过明确的制度、政策等将一部分人排除于接受高等教育的社会权利之外。在传统高等教育政策活动范式中，国家中心的视角在社会结构中突出政治领域的价值，教育公平实际上只是阶级内公平，阶级内大众主义，从而导致高等教育领域严重的政治排斥，并且给我国高等教育带来灾难性的后果，既没有体现公平，也失去了效率。

二、转型时期高等教育政策活动范式的变迁及价值目标分析

改革开放三十多年来，随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，我国高等教育体制改革不断深入，其政策活动范式也开始了转变，即由单向度的政府模式逐步转变为政府一元主导，市场、社会、学校等多元并存模式。高等教育政策活动范式的变迁，首先是公共教育权力的变迁。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出扩大高等学校的办学自主权问题，这意味着我国高校管理权的下放和高等教育资源的重新配置。一方面，它是一种自上而下的放权，原先高度集中于中央政府的高等教育管理权适度地向地方政府和学校下放;另一方面，它又是由内而外的权力转移，高等教育管理权由体制内部分地转到体制外。高等教育政策活动范式的变迁，既带来了办学主体的多元化、多层次化和资金来源的多样化，又导致了高等教育政策价值目标多重性、多样性和复杂性，因而带来了价值目标实现过程中政府、学校和社会的多方博弈。从国家来说，转型时期高等教育政策的宏观战略目标是:为适应新时期我国现代化建设的需要，提高民族素质，要多出人才、出好人才。显而易见，这一时期高等教育政策的价值取向是“效率优先，兼顾公平”，即在相对公平的基础上实现“多出人才、出好人才”的目标。在教育领域公平与效率之价值目标是永恒的主题，然而孰先孰后、孰轻孰重总是两难的选择，公共教育权力的变迁给教育领域的公平与效率问题及其关系带来新的涵义。随着新时期我国高等教育体制改革的不断深入，高等教育政策的活动范式发生了历史性的变迁，高等教育政策价值目标从精英主义到高等教育大众化，“效率优先”特征明显。首先，恢复高考制度，择优录取，以知识标准取代政治标准，使尊重知识、尊重人才的价值观重新确立，以学习能力为标准的竞争制度环境重新建立，从而保证了高等教育的质量，促进了我国高等教育发展效率的提高。其次，高等教育公共权力逐步下放和转移，使高校有了一定的招生自主权，社会也有了办高等教育的权力和机会。这不仅拓宽了高等教育经费的来源渠道，缓解了办学经费的紧张与不足，也使更多有志青年一圆上大学接受高等教育之梦。再次，1999年以后我国高等学校大规模扩大招生，实现了“高等教育大众化”，这对加快高等教育发展，不断满足人民日益增长的度高等教育的强烈需求，迅速造就规模宏大的专门人才队伍，增强综合国力、提高国民素质、促进经济发展和社会进步具有深远的意义。第四，在此期间为了“出好人才”，我国高等教育实行了重点大学制度。1978年2月国务院转发了当时教育部《关于恢复和办好全国重点高等院校的报告》，决定恢复原有的64所重点高校，并适当增加数量，使全国重点大学增至88所。到1981年底，又增至96所。此后国家确立了几所重点大学作为国家“七五”、“八五”重点投资的学校，由此，拉开了“重点大学重点建设项目”工作的序幕。进入20世纪90年代以来，国家先后两次确立高等教育重点建设工程，即以“211工程”和“985工程”为核心的高水平大学建设。从教育公平方面来说，教育具有公益性。我国《教育法》也明确规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”［5］实现教育公平一直是我国教育政策的基本价值选择。高等教育政策关于教育公平的价值目标主要在两个层次实现:第一层次是受教育权利和机会的公平;第二层次是教育资源分配和提供教育服务的公平。在传统的计划经济体制下，教育的公益性是通过由政府垄断公共教育，利用政府的强制机制来实现的，因此垄断公共教育使教育的公益性成为教育活动的一个必然结果。然而在市场经济条件下，教育既可能具有公共物品的属性，也可能具有私人物品的属性。在国家高等教育资源十分有限的情况下，调动各方面积极性，利用市场机制吸引民间资本进入高等教育领域，提高现有高等教育资源的利用效率，是一种应然的选择。但是市场机制介入高等教育领域却给实现教育公平带来新的问题，其将导致追求公益与追求私益并存，因此公共政策对利益主体间关系的调整要比计划经济时代面对更多的冲突和矛盾。不同利益主体的需要及其价值追求越来越多地影响决策主体的选择和决策过程。1977年恢复高考以来的高等教育政策逐步消除了以往的排斥性政策，如家庭出身、年龄、婚姻等，在教育公平价值目标实现的第一层次重视教育权利和机会的公平，在第二层次致力于教育资源分配和提供教育服务的公平。但是在效率与公平的冲突和矛盾中，特别是在追求公益还是私益的博弈中，高等教育政策价值目标由观念系统到行为系统的过程中发生了异化，由于权力资本、经济资本、文化资本和社会资本等的参与、渗透和影响，使受教育权利和受教育机会、教育资源分配和提供教育服务无法做到公正公平，严重损害了一部分地区和一部分人在高等教育领域应该享有的基本权利。转型时期高等教育不平等，主要表现为隐形社会排斥，即在一些看似平等的高等教育政策规定之下，却因为文化传统、金钱、权势或政策规定执行过程中执行者的原因而造成某些群体在参与高等教育的活动中遭受到实际的不公正。比较突出的有高校扩招政策、重点大学制度和高考加分政策。高校扩招政策，一方面扩大高校招生规模，迅速培养规模宏大的专门人才队伍，不断满足人民日益增长的度高等教育的强烈需求，加快了高等教育发展。另一方面，高校扩招政策导致了高等教育社会排斥，过高的学费，导致大学出现了一个庞大的“贫困生”阶层，排斥了低收入居民和贫困农村学生接受高等教育的机会，而且还带来了高等教育入学机会的城乡差距、阶层差距。在国家重点高校，具有较强的经济资本、文化资本和社会资本的强势社会阶层的子女，占有较大的份额，而农村学生和弱势阶层的子女所占份额逐渐减少。教育资源、教育质量相对较弱的地方性高等院校聚集了较多的农村学生，同时，也集中了较多的高校贫困生。重点大学制度亦是有利有弊。进入90年代以来，随着社会主义现代化建设对于科学技术以及高级人才的需求日益增多，国家先后两次确立高等教育重点建设工程，以“211工程”和“985工程”为核心的高水平大学建设取得显著成绩。但是重点大学制度也带来一定的高等教育社会排斥问题。首先，重点大学制度失去了公平竞争的原则;其次，重点大学制度逐渐形成了新的高校分级制度;最后，重点大学制度进一步加大了东西部之间、地区之间高等教育的差距。作为公共政策的高考加分制度是为维护教育的公平与公正而出台的，其初衷一是照顾“老、少、边、穷”教育相对薄弱地区的考生，二是对有特长的学生、有贡献的家庭考生予以奖励，从而更好地体现社会公平、促进社会正义，鼓励学校和家长培养学生的专长，引导学生发挥特长，促进教育全面发展。但是，在现实中，高考加分政策的执行违背了初衷，滋生了教育腐败，严重损害了一部分群体接受高等教育的权利，产生了社会排斥。

三、反思与展望

从新中国成立以来我国高等教育政策的发展来看，在高等教育政策活动过程中，政策选择主体首先面临的就是效率和公平的问题。在传统的计划经济体制下，高等教育权力在政府，无论是教育资源的配置还是教育利益的分配主要都是通过政府选择来实施，政府选择具有强制性。效率优先、实行阶级内平等的高等教育价值目标通过明确的制度、政策得以实施，导致了高等教育政策的显性社会排斥，歧视性的政治标准将一部分人排除于接受高等教育的社会权利之外。改革开放以来，市场经济体制下的高等教育政策活动范式则使得政策选择主体面临复杂得多的价值目标选择，政府选择与非政府选择并存、追求公益与私益并存、追求效率与追求公平并存，不同利益主体的需要及其价值追求越来越多地影响高等教育政策的制定和实施。首先，在政策制定的过程中就会产生社会排斥，为了维护大多数人的受教育权利，而排斥了少数人;其次，政策制定的初衷是为了维护社会公平，而在执行的时候，却变了样，弱势群体受到排斥，严重违背了政策的初衷，违背了社会公平的原则，产生隐性的社会排斥。高等教育政策中显性和隐性社会排斥的产生，归根结底是因为在高等教育政策制定和执行的过程中，统治阶级的利益和特定群体的利益、不同阶层人群利益之间的矛盾所引发。建国初期和“”期间，“为工农大众服务，满足广大工农群众的教育需求”是高等教育政策的一项任务，因此高校招生政策向工农大众倾斜，后期发展为“阶级路线”政策。而出身不好的其他群体却遭到排斥，无法平等地与工农大众接受正常的高等教育。恢复高考后至今，在实行效率优先和精英主义的基础上，同时兼顾教育公平，取消阶级路线政策，逐步取消年龄限制，实施加分政策等，高等教育政策制定过程中产生的显性社会排斥逐渐消除。但是取而代之的是在政策执行过程中引起的隐性社会排斥屡禁不止，某些群体利用手中权力、金钱等干涉高等教育政策的执行，使其从中获益，而损害了其他群体的合法权益。特别值得注意的是权力资本、经济资本、文化资本和社会资本在高等教育政策社会排斥中的作用机制。它们在高等教育政策活动过程中纷繁复杂、盘根错节，所造成的隐性社会排斥难以消除，严重影响了高等教育政策公平公正的价值目标的实现。因此，在高等教育大众化目标基本实现以后，消除高等教育政策所产生的社会排斥，促进教育公平，推动高等教育的均衡发展，将是我国高等教育未来的基本价值目标和政策导向。第一，统筹区域教育发展，高等教育政策向西部地区倾斜，缩小东西差距。国家高等教育政策必须注重区域协调发展，特别是向西部地区倾斜，加大对西部高等教育发展的支持力度。首先，继续推进西部大开发的战略，加大国家对西部地区高等教育的投入力度，使西部高等院校在软件和硬件上得到进一步提高，缩小与东部高校的差距。其次，健全区域协调机制，形成以东带西共同发展的格局，要健全互助机制，发达地区高校要采取对口支援、捐助等方式帮扶欠发达地区高校的发展。再次，要调整高等院校的布局，尤其是重点院校的布局，加大对西部招生的力度，在招生就业政策和人才培养与任用上进一步向西部地区倾斜，在国家助学贷款体系中提高对西部地区的资助比例和资助份额。第二，统筹不同类别学校发展，高等教育政策向普通高校和民办高校倾斜，缩小普通院校与重点院校的差距、民办院校与公办院校的差距。国家必须把提高高等教育的整体水平，促进不同类别高等院校之间的公平均衡发展作为政策的价值取向。首先，国家在教育资源的配置上，应该向普通院校与民办高校倾斜，加大对普通高校与民办高校的政策支持力度，使普通高校、民办高校在招生与就业政策、申请学位等获得与重点院校、公办高校平等的地位，缩小两者之间的差距。其次，要健全互助机制，重点院校、公办高校要采取对口支援、合作、捐助等方式帮扶普通高校、民办高校，以促进普通高校与民办高校的发展，进一步提高国家整体高等教育的发展水平。第三，统筹不同群体的教育发展，高等教育政策向弱势群体倾斜，坚决打击教育腐败，缩小强势群体与弱势群体的差距。高等教育政策必须对弱势群体实行差别对待，采取特殊补偿政策，弥补他们因先天不足和外在环境影响而造成的受教育机会的不公平，严厉打击教育腐败。首先，进一步完善以“奖学金、学生助学贷款、勤工助学基金、特殊困难补助和学费减免”(简称“奖、贷、助、补、减”)为主体的多元化的贫困生资助政策体系，加大资助力度，确保贫困家庭学生不因经济困难而辍学。其次，改革高考加分政策、保送生制度，统一规范地方加分政策，明确高考加分的对象与标准，严格规范高考加分的操作过程，保留照顾性加分政策，取消鼓励性加分和政策性加分，同时要保证公正、公开、透明，加强社会监督，坚决打击教育腐败，保护普通群体受教育的权利和机会，以实现真正的教育公平。

作者：崔华华赵志业工作单位：西北工业大学人文与经法学院