大学生就业中介发展创新思考

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一、大学生就业中介组织发展的制度驱动

目前，我国大学生就业工作的参与主体逐渐向多元化方向发展，政府不再是大学生就业的唯一包办主体，高校、社会就业服务机构、用人单位等相关主体在促进大学生就业过程中的作用逐渐得以彰显。在市场经济条件下，企业、高校等日益成为自我发展、自我约束的独立主体，企业要在竞争中生存生存和发展，要从技术进步和环境变革中获益，必须改变传统的用工方式和管理方式，在挑选、引进和培养人才方面具有更大的灵活性和自主权；高校面对教育资源的激烈竞争，以及高等教育由“卖方市场”向“买方市场”的转变，必须注重提升人才培养质量和大学生就业能力。可见，大学毕业生能否顺利就业关系到不同利益相关者的切身利益，大学生就业问题也由此成为需要不同利益相关者共同参与解决的系统工程。我国大学生就业制度改革的实践表明，大学生就业中介组织的产生受到各种相关因素的影响，其中既有社会相关主体参与大学生就业的利益诉求，也有高等教育以及高校发展的内在动力的驱使。但从根本上来说，大学生就业中介组织是伴随着大学生就业市场的发展而出现的，或者是为解决大学生就业问题和促进大学生就业而产生的。尤其是在我国高等教育进入大众化阶段以后，毕业生就业数量逐年攀升，但与此同时因受金融危机和我国经济结构失衡的影响，社会就业岗位需求则呈现出持续低迷状态。为解决大学生就业问题，政府开始逐步摆脱无所不包的大学生就业管理体制，开始重视市场机制在大学生人才资源配置中的基础性作用。大学生就业中介组织也就是在这一时期获得了大发展。当然，由于大学生就业市场属于整体劳动力市场的组成部分，因此大学生就业中介组织与其它劳动力市场中介组织相比，两者之间具有运行机制的相似性和职能、属性的共通性。同时，由于大学生就业工作的特殊重要性及其与高等教育人才培养不可分割的联系，大学生就业中介组织本质上也属于教育中介组织。从现实生存状态而言，一方面大学生就业中介组织承担了从政府分离出来的大学生就业管理的部分职能，并享有业务运作上的相对独立性，另一方面大学生就业中介组织与政府的关系还处于“磨合”之中，甚至还与政府保持着浓厚的行政隶属关系，因此在某种程度上仍然具有传统意义上的行政事业单位的属性。从起源来看，我国劳动力市场中介组织的前身是劳动服务公司或人才交流机构。据统计，截止到2004年10月，全国共有4600多家各类人才中介服务机构。[1]随着我国大学生就业问题的凸显以及大学生就业市场机制的建立，这些社会人才中介机构也开始承担大学生就业服务的部分职能，与此同时，专门的大学生就业中介服务组织也相继成立。目前，可以为大学毕业生就业提供服务的中介机构包括以下三类：一是由各级人力资源社会保障部门举办的公共就业和人才服务机构；二是各省教育部门、各高校毕业生就业指导机构；三是职业中介机构，主要包括从事人力资源服务的经营性机构。[2]由于大学生就业对于经济社会发展以及社会和谐稳定的特殊重要性，我国政府一直很重视大学生就业中介组织的规范发展及其对促进大学生就业的独特作用。2002年，教育部还专门了《关于进一步加强普通高等学校毕业生就业指导服务机构及队伍建设的几点意见》，提出了高校毕业生就业指导服务工作“机构到位”、“人员到位”、“经费到位”、“形成新的工作模式和运行机制”的建设目标。经过十多年的发展，目前高校大学生就业指导或服务中心已经成为不同类型大学生就业中介组织的重要主体，以及高校人才培养和大学生就业工作的促进中心。

二、大学生就业中介组织持续发展的制度约束

相对于劳动力市场中介组织而言，我国专门的大学生就业中介组织发展较晚，但劳动力市场及其中介组织的发展实践为大学生就业中介组织的发展提供了相对先行的制度环境。在认识上，鉴于以往大学生就业管理工作中具有较强的行政权力导向，有人建议建立开放的大学生就业体系，成立专门的大学生就业服务机构，大力扶持各种社会中介组织，规范大学生就业市场，维护大学生就业权益；[3]针对大学生就业服务质量缺乏保障和服务功能不完善的弊端，有学者主张采用政府购买大学生就业服务的公共服务供给模式，建立社会组织参与大学生就业服务机制。[4]在实践层面，伴随着大学生就业制度改革的深入，有些地方政府开始简政放权，把原属于政府的公共就业和人才服务机构与政府职能分开，建立相对独立的运作机制；一些地方政府逐步加强了对社会化中介组织对大学就业服务的监督和管理，着力规范大学生就业服务行为；一些高校大学生就业指导中心尝试建立全程式、个性化、多样性的就业服务模式。实际上，透过《中华人民共和国就业促进法》等相关政策，可发现我国已经具备了劳动力市场中介组织运行的法律基础。当然，在建构大学生就业中介组织的职能和运行机制时，还应充分考虑大学生就业及其就业市场的特殊性。但在实践中，由于传统的高等教育体制、大学生就业管理体制的“惯性”制约，以及大学生就业市场发育不成熟等方面的原因，以及政府监管经验不足，我国大学生就业中介组织还不远是一种制度化的设置，在发展过程中也同样面临着一些制度性的约束。

1.大学生就业中介组织与政府、高校之间定位模糊，职权不清

如前所述，大学生就业中介组织兼具劳动力市场中介组织和教育中介组织的双重特性，因此，大学生就业中介组织的建构和发展，既要遵循劳动力市场管理的基本规律，又要关照高等教育发展和大学生就业市场的特殊要求。在政府“简政放权”、引入市场机制和实施“学生与用人单位双向选择”政策以后，如何协调和落实不同大学生就业服务和保障主体之间的责权关系，一直是大学生就业体制改革实践中有待解决的问题。在市场经济条件下，在政府转变大学生就业管理职能的同时，往往缺乏有效的大学生就业中介组织的缓冲和配合，这就在很大程度上影响到大学生就业体制改革目标的实现。具体表现在以下几个方面：其一，从政府分离出去的公共就业和大学生人才服务机构仍然迷恋于计划体制下大学生就业管理的行政角色，习惯于对就业市场发号施令，而对如何满足大学生群体的就业服务需求、提高服务满意度等并不关注，更缺乏开拓就业服务项目的内在动力。[5]其二，虽然高校都设立了就业指导或服务中心，但这些中心普遍倾向于将自身角色定位于学生就业管理机构，服务意识淡漠，服务范围狭窄；尤其是在政府所谓就业政绩的驱动下，一些高校为保全自身所谓“面子”和“声誉”，甚至成为大学生就业率数据虚高的制造者。其三，社会经营性就业中介组织提供的大学生就业服务模式滞后，一方面表现为政府缺乏对社会性中介组织服务大学生就业的质量监督、政策规范，缺乏统一的服务质量管理标准和责任追究制度，进而导致社会大学生就业市场鱼龙混杂、可信度较低；另一方面表现为社会经营性中介组织提供的大学生就业服务职能狭窄，仅仅局限于信息提供、失业登记等服务项目，有待建立包括就业培训、就业服务、就业实习、法律咨询等功能完善的服务体系。

2.大学生就业中介组织之间信息和职能分割，缺乏协作沟通机制

相对于其它劳动力资源，大学毕业生是较高层次的人才资源，大学毕业生的就业面向、就业岗位层级也相对较高，因此，有必要发展相对独立的大学生就业市场及其中介组织。但大学生就业市场是整体劳动力市场的一部分，不可能脱离整体就业市场独立运行，大学生就业中介组织必须实现与其它劳动力市场及其中介组织之间的相互贯通和资源共享。实际上，其它劳动力市场或人才市场中介组织本身就承担担着大学生就业服务的部分职能。当前，大学生就业中介组织之间还处于“资源割据”和“各自为战”状态，远远没有实现相互之间的资源共享和有效协作。从内容来看，这种分割主要表现为就业信息和服务职能的分割。在信息分割方面，当前我国大部分大学生就业中介组织只是进行一般的就业信息，且信息范围面较窄，信息更新缓慢，并且不同就业中介组织之间信息相互封闭，不仅不利于大学生及时找到合适的工作，而且影响大学生之间就业机会公平的实现。值得关注的是，不同区域就业中介组织之间的就业信息更是呈现出相互分离的状态，或者同一信息在不同区域的效用性表现出显著差异，导致大学生就业流动成本的增加。[6]在职能分割方面，主要表现为高校大学生就业中介组织与其他劳动力中介组织、人才市场中介组织之间的职能分割。经过多年来的发展，虽然高校就业指导中心以其针对性强的优势在大学生就业服务过程中发挥着重要作用，但由于高校资金投入有限以及服务机制缺乏灵活性、工作效率不高等问题，其职能还主要局限于就业岗位推介和就业咨询服务。实际上，仅仅依靠高校就业服务的力量，难以满足大学毕业生日益多样化的就业服务需求。但在实践中，不同类型、不同性质的大学生就业中介组织之间职能缺乏协调，甚至呈现出相互冲突的状态，缺乏统一的就业服务质量标准和规范，这不仅导致大学生就业市场服务质量难以保证，而且也很大程度上限制了大学生就业服务功能的发挥。

3.大学生就业中介组织呈现出较强的“自闭”倾向“，中介”职能没有得到充分实现

无论从我国教育中介组织产生的背景还是西方国家的实践而言，教育中介组织实质上是在传统的“政府-企业”社会结构中引入的第三方力量，目的是弥补政府和市场“机制失灵”的缺陷。[7]同样，我国大学生就业中介组织也是大学生就业市场化和社会化的产物，旨在于政府与大学或社会用人单位之间架起沟通、协调的桥梁，减缓政府与高校、政府与社会之间的矛盾和冲突，促进大学生人才资源的有效配置，推进高等教育培养人才市场“适销对路”的人才。时至今日，我国大学生就业中介组织在实践中并未能实现这一预期的职能。实践中，政府仍然习惯于用行政权力干预大学生就业服务，以及用数量化指标考核和评估就业服务，来自包括学生、用人单位等社会利益相关者的评价机制尚未建立；大学生就业中介组织也热衷于迎合政府评价，缺乏主动面向就业市场开拓毕业生供求信息的动力，更缺乏成熟有效的就业信息搜寻和分类机制。在这种背景下，不同类型的大学生就业中介组织，无论是政府公共就业服务机构、高校大学生就业服务中心还是社会经营性就业服务机构，不管是服务内容还是服务职能，仍然主要局限于就业工作的程序性服务，既不能为大学生提供一体化的就业服务，更没有能力为高等教育人才培养提供有价值的改革建议。当然，大学生就业问题的解决绝非一日之功，需要政府、高校与用人单位之间建立有效的协同合作机制。目前，这种协作机制还处于自发性或政策性倡导阶段，缺乏大学生就业中介组织的有效参与。因此，大学生就业中介组织如何引导用人单位参与高校就业服务，同时引导高校面向人才市场进行人才培养，还有很多值得研究的课题。

三、大学生就业中介组织发展的制度创新路径

在市场经济发展和社会转型的关键时期，有效解决我国高等教育快速发展中面临的大学生就业难问题，乃是高等教育体制改革和大学生就业制度改革的当务之急，而大学生就业中介组织建设是走出这一困境的突破口。现在的关键问题是要着力在目标定位、运行规制、资源配置等方面推进中介组织发展的制度变革，有效促进大学生就业。

1.合理定位大学生就业中介组织与政府、高校和社会之间的关系

西方国家的实践表明，规范政府行为，加强立法监督和增权赋能是就业市场中介组织发展的重要经验。首先，我国急需在就业促进法、劳动力市场管理条例等相关法律法规的基础上，尽快制订专门的大学生就业市场及其中介组织规范发展的相关政策法规，明确规范大学生就业中介组织的地位和作用、性质和职能、服务质量和标准，为大学生就业中介组织的健康发展和有效运作提供可靠的制度保障。其次，转变政府职能，由原来对大学生就业和中介组织的直接管理转变为依靠法律法规、政府购买、委托、质量监督等方式进行间接管理，给予大学生就业中介组织更多独立自主的运营空间；尤其要放宽经营性中介组织对大学生就业服务范围的限制，探索其参与大学生就业服务的体制机制。第三，大学生就业中介组织要切实淡化管理职能，强化服务意识，拓宽服务领域，形成就业服务、就业培训、职业生涯规划、人才培养咨询等功能于一体、依靠服务质量求生存的社会化机构。

2.建立就业中介组织之间服务大学生就业的合作机制

就发展趋势而言，就业中介组织之间的大学生就业服务合作主要表现在以下两个方面：其一是不同区域大学生就业中介机构的合作，其中最为关键的是就业信息之间的合作共享。一方面，政府应充分发挥大学生就业信息搜集、传递过程中的调控、监督和质量监督功能，加强不同区域大学生就业中介组织之间的信息沟通，为学生跨区域就业搭建流畅的信息交流和就业服务平台。另一方面，政府应致力于打破大学生就业市场分割状态，建立统一的大学生就业市场，缩小依附于不同就业市场的工资待遇、社会保障等方面的差异；当务之急是加强全国统一的大学生就业信息机制建设，为大学生就业提供全国统一的就业服务平台。其二是公共就业中介组织（包括政府主办的就业中介组织和高校就业服务中心）与经营性就业中介组织之间的合作。在合作模式上，可以采用契约式合作或授权式合作，[8]还可以通过成立全国性的大学生就业服务理事会，制订大学生就业服务准则，对大学生就业服务进行机构认证和就业服务人员培训，共同促进大学生就业政策、目标和计划的落实。在合作内容上，当前应主要致力加强高校就业服务中心与公共就业机构、社会经营性中介组织与之间职能协调，包括大学生就业市场信息的开发、失业大学生管理、大学生创业扶持、毕业生实习岗位管理、就业技能培训，等等。

3.加强大学生就业中介组织自身的内涵建设

大学生就业中介组织的自身建设是履行和落实大学生就业服务职能的前提。当前大学生就业中介组织尤其是高校大学生就业服务中心和隶属于政府部门的大学生就业服务机构往往表现出较多的功利化倾向，或仅仅满足于解决局部性或应急性的大学生就业问题，缺乏规范化发展和靠质量生存的能力。因此，大学生就业中介组织要从粗放发展转移到加强自身内涵建设和提高服务能力的轨道上来。在服务队伍建设方面，坚持以机构职能为导向、以服务对象的需求为导向和以服务规范化为导向的基本原则；[9]同时借鉴国际上一些成熟的研究和实践成果，构建大学生就业人员能力和素质模型，特别要强调从业人员要具备人才资源管理经验和熟悉高校人才培养实践等方面的任职资格要求。在制度建设方面，要根据我国就业环境和大学生就业的基本规律，合理规划大学生就业中介组织的职能定位、发展目标和运行规范，制定大学生就业服务规范和质量标准；在大学生就业服务中引入目标管理，把提供就业信息的数量和多样化程度作为服务质量的考核标准，尤其要把大学生就业困难群体作为就业服务的重点。在服务能力建设方面，应加强大学生人才资源管理的基础设施建设，特别要加大对大学生公共就业服务的投资力度，搭建全国统一的、运行高效的大学生就业数据平台和服务平台；与高校和用人单位合作，形成一批在就业培训、失业管理、就业帮扶、职业规划和就业指导等方面具有自身特色和优势的服务项目；主动参与到政府、高校和社会共同关心的大学生就业问题中来，积极开展大学生就业市场供需情况调研，为相关部门推进高等教育改革和促进大学生就业提供咨询建议。

作者：马廷奇工作单位：武汉理工大学高等教育研究所