农民工职业培训政策环境分析

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一、政策环境分析的意义

政策环境是指影响政策制定、政策实施的全部因素。它主要包括自然环境和社会环境，其中社会环境又包括社会经济状况、政治文化、历史传统和国际环境。政策的制定和实施总是在一定环境下，政策和环境之间时刻互相影响着。

（一）分析政策环境，有利于政策的科学制定和有效实施

众所周知，我国各地的地理、经济、政治、社会环境等均不同，东中西部地区经济发展严重不平衡，城乡基础设施差异明显，南北方传统文化也不同。在制定农民工职业培训政策时，如果能充分考虑到各种环境因素的影响，能使农民工职业培训政策制定得更科学更合理，更符合各地的实际情况。有些省份是农民工输出大省，有些省份是农民工输入大省，有些省份正成为农民工返乡大省，有些省份是大量农民工闲赋在乡的大省。在制定农民工职业培训政策的过程中，如果根据各省环境的特殊性增加有针对性的措施，能够促进农民工职业培训政策的有效执行，真正使农民工职业培训政策惠及于民。世界是变化发展的，政策环境也在不断地发生着变化。政策制定和实施过程中要根据变化了的环境，不断地更新政策，不断地推进政策的改革进程。当前的中国正处在社会转型期，农民工的职业培训政策面临的环境变化系数较大，因此在制定和实施此政策的过程中应该与时俱进，不断地开拓创新。

（二）分析政策环境，有利于政策目标的合理设立和适当表达

政策制定过程中考虑到政策环境特殊性，能使农民工职业培训政策目标和标准设立得更适当，政策实施得更有针对性，目标性更强。农民工培训政策的各个文件都提到要提高农民工素质。这是一个过于宽泛的政策目标，各个地方有各个地方的理解，同时因为当地的经济发展水平不同，目标的达成度也不同。有些地方经济基础相对厚实，能够为实施农民工职业培训政策提供人力、物力、财力各方面足够的支持，目标达成度相对较高，因此其政策目标可设立得相对较高，推动这些地方加大力度实施农民工培训政策；有些地方经济发展先天不足，财政实力有限，很难保证农民工职业培训政策的全面落实，因此政策目标不宜设得太高、太大，应该从实际出发制定适宜的、当地经济条件能达成的政策目标，鼓励这些地方有效落实农民工培训政策。在制定政策时应根据各地的发展水平，设立相应的、能激励各地有效达成的农民工职业培训政策的目标。

（三）分析政策环境，有利于政策资源的民主分配和合理利用

政策实施过程中应考虑政策环境的特殊性，针对各地区农民工职业培训机构的数量、质量等条件，对各地区各企业提供必要的政策资源，以保证农民工培训政策的顺利实施。当前我国各省的农民工职业培训机构无论是数量还是质量都是参差不齐，加上各省的社会经济发展模式也各有千秋，因此针对不同地方、不同环境的特殊情况制定农民工职业培训政策，给予不同的政策支持，有利于各省各地区的农民工职业培训找到更好的适合各自发展的道路。

二、当前我国农民工职业培训的政策环境

政策对环境存在依赖性，同时政策在受周围环境的制约时，也在不断地适应和改造环境。因此，为了更好地贯彻和实施有利于提高农民工生存和生存得更好的知识和技能，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，推动城乡经济社会协调发展的健全而完善的农民工职业培训政策，需要分析社会转型期制定和实施农民工职业培训政策面临的环境。

（一）社会环境

1、政治文化我国是社会主义国家，其根本宗旨是为人民服务，所有政策的出发点都应该围绕满足人民日益增长的物质和精神需求。社会转型时期为人民服务的宗旨仍然不会改变。对农民工职业培训政策的制定和实施是党和政府贯彻为人民服务宗旨的体现，是人民共享社会主义发展成果的体现。这不仅是我国社会主义体制的应有之义，也是建设社会主义和谐社会的重大举措。因此，农民工职业培训政策的开发与实施有良好的政治体制支撑，有最基本的政治环境基础。“以人为本”的科学发展观作为我国政治思想的新理念在全国各个领域的落实，也为农民工职业培训政策的制定和实施创造了良好的政治环境。源于对人性的关注和重视的“以人为本”思想在农民工职业培训政策中的贯彻，体现在对农民工的尊重上，注重农民工发展权的实现，即对农民工进行职业培训，帮助他们获得在城市生存和生活得更好的职业技能，享受改革开放的成果。虽然当前农民工职业培训政策的制定和实施拥有以上这些稳定和有利于其发展的政治环境，但在实施农民工职业培训政策过程中并没有全面贯彻为人民服务的宗旨和“以人为本”的科学发展观，以此导致农民工职业培训政策并未收到预期的效果，农民工职业培训存在不少问题。培训内容单一，就是问题之一。据悉农民工职业培训的内容大多是建设行业中技术含量低、实际操作水平高的工种，农民工无法用良好的现代职业技能武装自己，影响他们融入城市生活，全面享受改革开放、社会主义发展的成果。同时课程的设置也并没有贯彻“以人为本”理念，课程知识常年不变，教学形式单一，只重视职业技能的培训，缺乏对农民工的人文素养的培养。总之，职业培训的课程设置没有从农民工的真正需求出发。同时，农民工职业培训政策的政治环境的其他方面也并不成熟。虽然国务院、省政府的有关部门相继出台了一系列的规范引导农民工的职业培训工作的政策，但是由于政出多门、部门分隔、各自为政，各个部门有各个部门的培训目标，往往造成农民工职业培训工作出现多头管理、重复培训等问题，既浪费了培训资源，又降低了培训效率，也达不到政策目标。农民工培训政策的实施需要打破政出多门、相互推脱责任的瓶颈，需要构建起统一有效的管理和监督机制。另外，还要确保有利于农民工培训政策实施的其他辅助政策的落实，例如留守和流动儿童的教育政策、农民工医保政策等等。这也是农民工职业培训政策有效实施的政治环境的一个方面。但是，当前我国政府并没有把这些配套的政策成体系地颁布，也没有将这些政策有机地联系起来，当然也就不可能更好地促进农民工职业培训政策的有效实施。2、社会经济社会经济状况是制定农民工培训政策的基本出发点，是制定和实施农民工职业培训政策的物质基础。作为发展中国家，我国的经济存在很大的发展空间。转型时期的中国，城市化快速扩张，市场化在广度与深度方面有了很大进展，工业化的实现，产业结构调整和经济发展方式转变成为经济发展的主要推动力，这一切都要求现代企业的生产技术不断地更新换代，要求包括农民工在内的劳动者成为拥有现代职业技能和知识的高素质劳动者。一流的经济需要一流的企业，一流的企业需要一流的产品，一流的产品需要一流的技术，一流的技术需要一流的劳动力。为保证我国经济的长远健康发展，迫切需要培养更多的有良好职业技能的高素质劳动者。当前劳动力市场出现结构失衡的情况，一方面劳动力市场缺乏拥有相应职业技能的高素质劳动者，另一方面靠出卖苦力的农民工在劳动力市场上已经达到饱和状态，很多农民工找不到工作。很多农民工工作之初就缺乏相应的职业技能，职业素养当然也做不到与时俱进。为了更好地适应科技日新月异的知识经济时代，满足现代企业的要求，顺利找到合适的工作，农民工必须通过职业培训加强职业素养的培养，从而提升职业技能。通过职业培训，农民工可以获得良好的职业技能，实现自己的人生价值，在城市更好地更有尊严地生存下去。政府从宏观上认识到了农民工职业培训的必要性和重要性，相继出台并宣传了相关的农民工职业培训政策。但是，由于我国的经济发展出现地区不平衡状态，农民工职业培训政策的实施也出现参差不齐的特征。经济不太发达地区的农民工接受职业培训很少甚至没有，那些工业化程度高、经济较发达地区的农民工虽然接受了职业培训，但实际上很多培训都是走形式，并没有实效。一些单位为了应付上级的检查，把农民工培训转包给社会的培训机构，对培训的质量并没有进行监督。为了完成规定的培训任务，他们用一些物质激励，例如一次培训发一些生活用品等来吸引农民工上课；甚至在登记培训学员时，借农民工的身份证伪造资料，其实很多人根本没参加过一次培训。同时，在同一地区不同企业对农民工的职业培训的重视程度也不同，大部分企业为降低成本，追求利润最大化，不重视农民工的职业培训；而那些发展较好、经济实力较强的有超前意识的企业或行业对农民工的职业培训比较重视。这些行业和企业从自身发展出发，意识到农民工职业培训对企业的实在价值和意义，从而积极实施相关的农民工培训政策，将农民工职业培训政策落到实处，期盼能更好地推动产业结构和经济增长方式的转型，更好地促进经济的又好又快发展。良性发展的经济为农民工职业培训政策的实施提供有力的物质基础，从而更好地提高劳动力素质，推动技术的升级、产业结构的转型、经济的高速发展。农民工职业培训政策的实施离不开良好的经济环境，而经济的良好运行也需要农民工具有良好的职业素养。因此，农民工职业培训政策在经济发展的大背景下既需要在全国范围内实施，也需要因地制宜，根据当地的经济发展水平和产业结构、经济增长类型作出相应的调整。3、历史文化传统受传统观念的影响，很多农民工外出打工并没有明确的目标，找工作时最关心的是企业的底薪、工作的强度，对企业是否提供岗前或在职的职业培训机会、工种的技术含量等漠不关心。同时受自给自足思想的束缚，很多农民工找到工作后满足于日复一日的简单劳动，把自己定位为机器上的零件，没有考虑到自己今后的发展，对自己的职业生涯也没有任何的计划，对职业培训没有任何概念，对和他们自身发展息息相关的农民工职业培训政策缺乏认识。因此农民工职业培训政策的制定和实施得不到最直接受益者的理解和认同，也很难收到良效。4、国际环境被称作“超环境系统”的国际环境，不仅影响着政策制定的过程还影响着政策系统内部。农民工主要分布在劳动密集型行业，他们从事的工种劳动负荷大，危险程度高，技术含量低，收入相对较低。他们在全球性的金融危机的大批裁员中毫无技能优势，首当其冲失业。因此应当通过职业培训，帮助农民工认清当前的就业形势，帮助他们获得应对全球性的金融危机在城市生存的技能。世界经济一体化的今天，我国经济体制早已由计划经济转换为市场经济，逐步融入到世界市场，因此农民工所面临的市场也不仅仅是中国市场而是整个世界市场。作为“世界工厂”的中国一度因其廉价的劳动力吸引了许多外资企业进驻，给农民工提供了较多的工作岗位。而随着中国经济的逐步发展，劳动力价格也在不断地上升，许多外商开始将眼光投入到其他劳动力价格更加低廉的发展中国家。要想在劳动力价格相对较高的情况下与其他国家在劳动力竞争上获胜，首先要从劳动力素质入手，培养有过硬技术的劳动者，其中就包括对农民工的职业培训。在各发达国家人口老龄化趋势日益严重的时代，劳动力短缺是其经济发展不得不面临一大难题，发达国家从发展中国家引进劳动力成为一大举措。但是发达国家的经济发展方式是集约型的，他们对劳动力的职业素养要求较高。按照世界市场的需要，向农民工提供国际化的职业培训，培养具有相应职业素养的劳动者，开创向国外输出优质劳动力的新的经济增长点，是农民工职业培训的又一目标。同时这也可应对我国即将出现的“未富先老”的社会现象，培养更多职业素养较高的劳动者，为应对我国的人口老龄化问题打下良好的基础。因此在农民工职业培训的课程设置上要注意与国际接轨，与时代接轨。

（二）自然环境

自然环境是人们赖以生存的场所和得以发展的基础前提，自然环境的政策影响主要是指地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿产资源等因素对政策的影响。虽然地理环境对政策并不起决定作用，但在制定和实施农民工培训政策的时候要考虑到某些特殊的地理环境。转型时期的中国面临的自然环境是相当复杂的。一方面，由于粗放型经济增长破坏了生态环境，自然环境越来越恶劣，人们在职业活动中需要保护自然环境，而当前农民工职业培训中很少有涉及职业的环保知识的内容。另一方面在矿产资源丰富的地区需要的农民工也不仅仅是能出卖苦力的劳动者，而且是有相应的采矿安全意识的专业劳动者，然而在对从事采矿的农民工进行职业培训时缺乏关于开矿方面安全知识的教育。农民工职业培训政策的科学化、民主化、法制化，政策目标的合理设立，政策资源的民主分配，政策的有效实施，确保科学制定政策，需要充分考虑到政治环境的不断优化，社会经济环境的不断升级，历史文化传统的不断更新，国际环境的不断变化，以及自然环境的可持续发展。如此才能充分发挥新生代农民工的强劲动力，进一步推动整个社会的良性发展。

本文作者：苗素莲丁娜工作单位：广东技术师范学院