教师法律论文：公校老师的法律地位刍议

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本文作者：石正义工作单位：湖北科技学院

确定教师法律地位应考虑的因素

教师法律身份的定位，既是一个理论问题，又是一个技术问题，既要符合法理，也要便于实务，需要综合考虑各种因素。第一，要考虑学校与教师的法律关系。明晰学校与教师的法律关系是确立教师法律地位的理论基础。就学校与教师的法律关系而言，实际上存在三种法律关系：公勤关系（或行政关系），劳动关系，民事关系。民事关系对于所有用人单位与其职工都存在，属于所有用人单位与职工之间的共性关系，不在讨论范围之内，余下的只有公勤关系和劳动关系。因此，有学者认为，公立学校与教师之间的法律关系体现为两重属性，即公勤关系属性和劳动合同关系属性同时并存[4](p217)。所谓公勤关系，即公法上的勤务关系，存在于行政主体（行政机关或法律法规授权组织）与其工作人员之间。学校不是行政机关，但它是法律法规授权组织，是行政主体，能对教师实施行政管理，如教育法赋予学校对教师行使奖励和处分的权力，国家授权学校为教师评定职称的权力，这些行为都是具体的行政行为，具有明显的公法色彩。劳动关系是劳动法调整的，劳动者与用人单位在实现集体劳动过程中形成的关系。虽然学校与教师签订的是聘用合同，不是劳动合同，但从劳动关系的性质和特征来看③，聘用关系也完全符合。有学者认为，聘用合同本质上就是劳动合同，[7]聘用关系本质上就是劳动关系。鉴于教师与学校具有公勤关系和劳动关系的特点，教师的法律身份也应该具有两重性，一是公法上的教育者，二是劳动法上的劳动者。第二，要考虑事业单位人事制度改革的走向。过去教师一直被赋予国家干部身份，列入公务员队伍。上世纪90年代初，国家开始推行干部人事制度改革，改革的目标是建立机关、事业单位、企业等三类具有不同特点的分类管理制度。改革先从机关和企业入手，先后颁布了《国家公务员暂行条例》（1993）和《劳动法》（1994），以后又修订颁布了《公务员法》（2005）和《劳动合同法》（2008）。相比之下，事业单位由于主体多样，涉域较广，关系复杂，职能特殊，改革相对滞后。鉴于事业单位的复杂性和特殊性，国家首先对事业单位进行了分类改革，划分为监督管理、经营服务和公共服务三大类，然后对三类事业单位区别对待，采取的方法是回归、改制和保留，即对监督管理类事业单位回归行政序列，经营服务类事业单位改制为企业，公益服务类保留事业编制。文化、教育、卫生和科研院所属于保留下来的事业单位。为了解决保留下来的事业单位的依法管理问题，国务院办公厅于2002年转发了《人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，随后国家又对该“意见”进行了修订和完善，国务院法制办于2011年11月了《事业单位人事管理条例》（征求意见稿），可以预见该“条例”正式文件不久将会正式颁布，这将是事业单位一部非常重要的法规。以《公务员法》、《事业单位人事管理条例》、《劳动法》和《劳动合同法》为标志，机关、事业单位、企业三类不同特点的分类管理制度基本形成。纵观近二十年的改革，可以得出这样的结论，事业单位不再实行机关的管理模式，事业单位将独立于机关和企业，成为第三类独立的组织。事业单位自成一类后，虽然会有符合事业单位特点的管理制度，但由于机关和企业的管理制度改革先于事业单位，因此事业单位有些管理制度仍然会比照机关和企业的成功管理模式。那么事业单位对其工作人员的管理是更多地参照公务员管理，还是参照劳动者管理？从改革过程中的几个重要事项中可以窥见一斑：一是大部制改革。由于聘用关系和劳动关系性质的相近性，国家开始将人事管理与劳动管理进行融合，以统一人力资源市场，2008年将人事部、劳动部合并为人力资源和社会保障部。二是《劳动人事争议仲裁办案规则》的颁布和实施。过去，我国事业单位聘用纠纷适用的是人事争议仲裁，企业劳动纠纷适用的是劳动争议仲裁。2009年1月1日《劳动人事争议仲裁办案规则》颁布并实施后，结束了我国多年人事争议和劳动争议相分离的管理模式，将劳动、人事“合二为一”。另外，《事业单位人事管理条例》（征求意见稿）第六十条规定：“事业单位与工作人员发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的有关规定处理”。三是事业单位的社会保险制度改革。2011年3月23日，中共中央、国务院公布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，该“意见”指出：“完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。”这一政策表明，在社会保险制度上，事业单位工作人员与企业劳动者没有区别，实行相同的制度。从以上几项重要的改革动作中可以看出，劳动管理和人事管理在许多方面是可以“合二为一”的，事业单位工作人员从公务员队伍分离后，事业单位对其工作人员的管理许多方面参照企业对劳动者的管理，少数事项参照机关对公务员的管理，这就是事业单位人事制度改革的走向。这一改革走向表明教师的公务员身份逐渐淡化，而劳动者身份则逐渐显现。第三，要考虑与现行法律规范的衔接。《中华人民共和国公务员法》明确地将教师等事业单位工作人员排除在适用范围之外，说明公务员法没有为教师聘用纠纷的法律适用留下空间，也就是说将教师定位为公务员无法与现行法律相衔接。但是劳动法等相关法规并没有拒绝事业单位，2003年《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号）第一条指出：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”2004年《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函[2004]30号）第一条规定：“人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。”《劳动合同法》吸纳了2004年《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函[2004]30号）的意见，《劳动合同法》第96条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”从以上规定可以看出，劳动法等相关法规从来就没有排除聘用纠纷的法律适用，一直为聘用纠纷留有适用的空间。《劳动合同法》第96条提出这样一个法律适用的原理，即一般法与特别法的关系。在法律适用方面，我国法律规定特别法优于一般法，即先适用特别法，特别法没有规定的再适用一般法。对于教师来说，这里的特别法指的是教育法、《人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》以及即将颁布的《事业单位人事管理条例》，一般法指的是劳动法和劳动合同法。因此，从当前现行的法律规范看，《劳动法》为人事争议留有适用空间，但《公务员法》则未留空间。也就是说，将教师定位为公务员的可能性为零，而将教师定位为劳动者则能够与现行法律规范很好地衔接。第四，要考虑教师职业的性质和劳动特点。教师不是公务员，但教师也不像企业职工一样是普通的劳动者，必须承认教师与普通劳动者的区别。教师是教育者，是履行教育教学职责的专业人员，承担着教书育人，培养社会主义建设者和接班人、提高民族素质的使命。所以国家针对教师的职业性质和劳动特点，对教师进行专门立法，通过教育法律法规特别规定了教师的权利义务、薪酬待遇、工作条件，以及国家和学校对教师实行管理的教师资格制度、职务制度和聘用制度等基本制度。同时教师作为事业单位工作人员，《事业单位人事管理条例》（征求意见稿）规定，事业单位可以对其工作人员实行奖励和处分，执行国家统一的工资制度和工时制度。法律法规对教师的这些特别规定，都是企业等普通劳动者所不具备的。

教师的法律地位———公务劳动者

通过以上分析，可以对教师的法律地位作出这样的设计：第一，由于学校和教师的法律关系存在公勤关系和劳动关系两重属性，因而教师的法律地位不可能是单一的，即不可能是单一的公务员或单一的劳动者，而应当是双重的，即公务员性质与劳动者性质并存。第二，考虑到我国人事制度改革的走向和与现行法律规范的衔接，特别是《公务员法》排除了教师，而《劳动合同法》则为解决教师与学校之间的人事争议留有适用空间，因此应当将教师归入劳动者。第三，由于教师职业的特殊性，又不能将教师简单地与普通的劳动者同样看待，而应作为劳动者中的特别群体，在管理制度上区别对待。鉴于这样的分析，教师法律身份的正确定位是———公务劳动者（或特别劳动者）。这种定位的理由在于：一是考虑了教师与学校存在公勤、劳动两重法律关系。《事业单位人事管理条例》（征求意见稿）对于事业单位工作人员的两重身份表现得非常明显，一方面事业单位与工作之间的聘用合同管理、社会保险基本上相同于企业对职工的管理；另一方面事业单位对工作人员的奖励处分和考核又基本上类似于机关对公务员的管理。二是考虑了教师职业的特殊性，教师不是一般的劳动者，而是特殊的公务劳动者。三是与事业单位人事制度改革的走向是一致的，将教师从公务员队伍中分出，同时打破干部、工人身份之别，将人事关系和劳动关系一并纳入人力资源统一管理。四是可以与现行法律规定很好地衔接，按照《劳动合同法》的规定，教师聘用管理中的纠纷首先适用特别法，即人事法规和教育法规；人事法规和教育法规没有规定的再适用一般法，即劳动法规。五是与公立学校的法律地位一致，公立学校的法律地位是公法人，学校首先是法人，同时又是公务法人，教师的地位与之相对应，教师是劳动者，而且又是公务劳动者。六是国外也有先例，如美国、英国将公立学校教师定位为公务雇员，这里的“雇员”类似于我国劳动法的“劳动者”。需要指出的是，有学者担心，将教师定位为劳动者，会使教师与学校的关系向“私”法关系发展。本文认为，这种担心是不必要的，因为劳动法并非私法，它是公法私法化和私法公法化的产物，是公法和私法兼有的社会法。教师作为公务劳动者，某些方面纳入劳动法调整，并没有改变教师职业“公益”的性质，而是有利于对教师权益的保护，因为劳动法主要是保护劳动者权益的法。