民族工作法治化发展的法理学思考

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一、问题的提出

强调：要顺应历史趋势，用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识，把推进民族事务治理法治化做深做实。这表明，在新时代背景下，党和政府高度重视民族工作法治化发展是推进我国全面依法治国和法治国家建设的必然所需，以法治精神推动民族工作走向法治化是当前和今后做好民族工作的新常态，这既为民族工作提供了优越的政策环境，又为研究民族工作法治化发展留下了实践空间。可见，民族工作法治化发展程度对促进民族地区社会治理法治化建设具有不可替代的基础性作用[2]。因此，研究民族工作法治化发展已成为国内专家学者关注的热点。当前，在民族工作的具体实践中还存在各种问题。从国家机关工作人员来看，他们在开展民族工作时所体现的法律意识比较淡薄，通过法律规制民族事务的能力不强，不能有效阻止一些侵权、越权行为的发生，贯彻落实民族法律法规的执行力度不够，民族工作的法律保障机制和法律监督机制有待健全。从民族地区的群众来看，一些少数民族群众因不懂法和不守法产生的各类社会矛盾和纠纷问题逐渐呈现易发、高发趋势，民族工作的调整对象复杂，民族工作的调整范围广泛，符合民族工作所需的法律法规制度的基本内容有待修改与补充，参与治理的社会主体的行为不太符合法律所控制的范畴，民族地方的自治条例和单行条例的制定，没有精准地反映民族地方的实际情况，所立之法没有真正反映民族地区群众的利益诉求，等等。综合这些问题分析，民族工作法治化发展过程中涉及到如何理解“民族工作”“民族工作法治化”、民族工作法治化发展的可行性、必要性、合理性与合法性等问题，如何理解民族工作法治化发展的自身价值（内在价值）、它对民族地区社会发展的价值（外在价值）以及理解民族工作法治化发展的价值标准，如何从理论与实践角度通过一定的方法或手段研究民族工作法治化发展，如何推进民族工作法治化发展的内在与外在动力。鉴于此，笔者从法理学的研究视角认为需要从本体论维度理解民族工作法治化发展的基本内涵；从价值论维度理解民族工作法治化发展的价值依归、价值评价要素等应然性问题；从方法论维度对民族工作法治化发展过程中存在的具体问题进行理解，通过从学术理论和实践两个方面找出典型的确实可行的研究方法；从动力论维度提出影响民族工作法治化发展的动力因素。为此，本文从本体论、价值论、方法论以及动力论四个维度，试图构建研究民族工作法治化发展的初步逻辑框架。

二、民族工作法治化发展的现实情结

（一）强化民族法律法规的立废改释工作。以我国现行《宪法》为基础，以《民族区域自治法》为主干，以国务院及其各部门制定的与民族工作有关的行政法规、部门规章，各省、自治区、直辖市及较大市制定的与民族有关的地方性法规和规章，以及民族自治地方的自治条例、单行条例等为内容，培育民族法治意识，拓展法治思维，将落实法治精神到民族工作的各个领域。同时我们还要广泛征求少数民族和民族地区群众关于如何搞好民族工作的意见与建议，修订并完善与民族工作相关联的法律法规，突出民族法律法规体系的系统性、规范性和可操作性[3](P385)。妥善处理民族工作法治化发展的稳定性与民族工作法治实践变动性的关系，厘清现行民族法律法规中存在的空白或缺陷，保持动态的、开放的理念，有针对性地在民族地区进行城市乡村的社会生活治理与基础建设、城市农村的生态资源及环境的保护、具有民族特色的传统与现代文化的保护、民族经济发展与民族经济的治理、民族地区公共服务供给、行政管理与其他事项等方面所涉及到的单行条例需要加以修改、补充和完善，以保证民族法律法规体系的协调发展。（二）严格民族法律法规在民族工作中的实施。十八大以来，党和国家极为重视民族事务工作，颁布并实施了与民族事务相关的指导性文件，截止2018年底，通过对民族自治地方788件单行条例进行梳理，结果显示：以“条例”名称的单行条例700件，约占民族自治地方单行条例的91%，以“办法”名称的单行条例11件，约占民族自治地方单行条例的2%，以“程序规定”“若干规定”和“工作规定”名称的单行条例9件，约占民族自治地方单行条例的1.02%，以“变通规定”、“补充规定”名称的单行条例58件，约占民族自治地方单行条例的7.3%[4]。同时制定并修订了与公民密切相关的部门规章《中国公民民族成份登记管李小红祁湘：新时代背景下民族工作法治化发展的法理学思考理办法》等文件中，“自治条例”20余部和“单行条例”200多部[5]。这不仅为依法有效治理民族事务工作提供了规范化的依据，还为保护民族群众的合法权益提供了必要的法律保障。借助上述指导性文件和民族自治地方的法律规范性文件，我们还需要密切关注民众的教育与就业、生态环保、扶贫开发等基础设施建设，推进基本公共服务均等化，力图解决好各民族群众在生产生活方面凸显的最直接和最关心的各类问题，让少数民族和民族地区群众共享改革发展成果，以保住基本、兜住底线为标准，促进社会公平正义。针对少数民族人口流动和异地就业的现实情况，我们要力争做好城市和散居地区的少数民族工作，整合其人口信息资源，构建服务和管理各少数民族群众的信息平台，完善民族工作制度化、规范化和精细化。当然，对因不同民族因素而引发的人民内部矛盾，我们需要综合考虑，采取教育、协商与调解等与民族相适宜的特殊方法，采取政策、法律、经济、行政等手段化解矛盾，对极少数蓄意挑拨民族关系、破坏民族团结的违法犯罪，不论民族出身、民族信仰、民族宗教，都要依法处理[6]。因此，推进民族工作法治化发展，我们必须严格落实民族法律法规，突破法理困局，祛除具体操作中的法律冲突。（三）培养高素质民族政法干部的法律意识。习关于民族工作的根本依据的思想，包括“做好民族工作关键在党、关键在人。”[7]这表明：培养民族政法干部既要坚持党的领导，又要培养一批让少数民族和民族地区群众满意，具有“三个特别”标准的民族政法干部。作为少数民族和民族地区的政法干部，一是要坚持党的领导。各级党委和政府要结合本民族实际，重视民族关系问题，其中主要领导干部要增强“四个意识”，立足政治高度审视民族问题。各级党委和政府所辖的民族工作部门，要高度重视民族地区基层党组织建设，发挥社会治理的优势。二是要依法作为。少数民族干部和汉族干部两个群体构成了少数民族和民族地区干部队伍。在民族工作中党对这两个群体提出了“五条标准”和“三个特别”。这既体现了“共同性”又体现了“差别性”。为此，在少数民族和民族地区要加强政法干部队伍思想政治建设、业务能力建设，让他们正确掌握实施法律法规的能力，同时还要以社会主义核心价值观为引领，引导民族政法干部自觉担当，践行社会主义核心价值观的表率，解决好少数民族和民族地区“发展不平衡不充分”的现实问题。在少数民族和民族地区“做好民族工作，少数民族干部是重要的桥梁和纽带”[8]。

三、民族工作法治化发展的本体论维度

（一）民族工作法治化的基本内涵。要准确理解民族工作法治化发展的基本含义，首先需要明确“民族工作”“民族工作法治化”的概念内涵。1.民族工作。“民族工作”，这一概念包括以下基本内容：党和政府制定的民族政策以及如何贯彻落实民族区域自治制度，如何加速民族地区的经济社会发展，如何有效维护和加强民族团结，如何对民族分裂活动的打击等[9](P375-379)。这些内容涵盖了新时期民族工作的主体、客体和根本任务。其主体包括在承认国家公权力部门作为核心主体地位的同时，还有中国共产党、人大、行政机关、政协、企事业单位、社会团体、普通公众等多元主体的共同参与；客体主要体现在以民族事务工作为对象的治理和服务行为；根本任务就是维护国家统一和民族团结。党的明确提出了做好民族工作的四个“纳入”，提高了民族工作的战略高度，为我们做好新时代民族工作研究提供了政策依据。2.民族工作法治化。从法理学的角度看，“民族工作法治化”正默默实践并拓展法律的社会功能，本文将其提高到法治理论高度进行思考，不仅有利于推动社会对“民族工作法治化”的理解与认同，而且更有助于在法学领域拓展“民族工作法治化”的研究视野。通过对近年来专家学者对“民族工作法治化”的研究成果进行整理与分析，笔者认为“民族工作法治化”的基本含义可以归纳为七个方面：一是主张各民族共同繁荣与团结进步，民族不论大小(发展程度高低、人口多少)一律平等；二是实行民族区域自治制度，这是我国一项基本政治制度；三是保护和发展少数民族语言文字和文化；四是对少数民族正常的风俗习惯和宗教信仰的法律保障；五是对少数民族合法权益的法律保护；六是帮助少数民族加快经济社会发展；七是培养选拔使用高素质的少数民族干部。可见，所谓“民族工作法治化”可以界定为，主权国家通过“法的主治”而形成的，具有良好社会秩序的少数民族和民族地区，具有共同民族语言、共同民族信仰特征的社会群落，包含有少数民族和民族地区的各项措施和政策等要素，能共同实现法律的价值和法律的功能定位所组成的法的综合体[10](P39)。通过法律的形式确定促进民族地区经济发展的措施和相关政策等要素，制定和落实促进民族工作的法律规范体系，维护各民族群众的合法权益[11](P21)。从该意义分析，民族工作法治化已经被赋予了法治理论意蕴和实践价值取向两方面的内容。（二）研究民族工作法治化发展的必要性。西方学者哈耶克认为:“只有依据累积性发展的框架和在此框架内，人的理性才能得到发展并成功地发挥作用。”[12](P65)这启迪我们，社会制度、法律法规制度、风俗习惯、文化道德和社会思潮等社会现象都是以一种累积性的发展方式渐趋形成。因此，研究民族工作法治化发展问题，正好符合民族区域法治发展道路的累积性演进规律，民族工作法治化发展应当以“区域性的规则共治”理念为研究基础。民族工作是党和国家的重要工作，把民族工作纳入法治化轨道，强化民族事务工作法治化治理，目的是通过法律的社会控制以维护现代多元社会的和谐稳定，维护现代多元社会的有序发展，这是时代进步的必然选择。我国是一个具有多民族特色的国家，通过法治保障民族地区的经济发展和社会稳定，正确处理民族事务是新时代民族工作应对新情况新问题的现实需要。随着社会经济的发展，民族地区经济发展差距渐趋扩大，民族工作面临的新形势与新任务更加复杂等新情况与新问题，这要求我们必须运用法治思维和法治方式，加强民族事务法治化治理。

四、民族工作法治化发展的价值论维度

作为普遍概念的价值，是一定社会物质生产关系的产物，但又离不开一定历史条件下主客体范畴，它需要探究的是一定的社会现象赖以存在的根基。对民族工作法治化发展的本体论研究概莫能外。（一）民族工作法治化发展的内外在价值取向。从价值理论层面研究民族工作法治化发展，需要结合民族地区的自然环境、经济基础、意识传统、民俗习惯等因素，以实践中存在的具体“问题”为研究对象，逐步理解民族工作法治化发展的价值判断。研究其内在价值定位时，我们要密切关注民族工作法治化发展的“特殊性”“传统性”“自主性”与民族区域法治发展的“一般性”“现代性”与“独立性”的逻辑关联性，关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值，譬如自由、安全和平等。研究其外在价值定位时，旨在关注对该地区社会发展的价值，亦即它能正确处理与社会发展、稳定与和谐之间的民族关系。学者张敏杰教授在《利益关系的调整与和谐社会的构建》一文中认为，社会关系之所以不和谐，深层次的根本原因是利益的失衡。这说明强化民族工作法治化目的是民族工作存在的利益关系的平衡与协调。鉴于我国正处于深化改革与发展的关键时期，要克服民族工作进程中涉及的民族经济、政治、文化与科技等领域爆发的利益冲突，必须依靠“法律框架”、维持“法律底线”、控制各民族间存在的矛盾纠纷等问题[13](P87)。同时还需要辅以德治、自治为补充手段，使民族工作法治化可持续战略得以有效实施，逐步实现其所追求的内在价值取向。（二）民族工作法治化发展的价值评价。多元评价主体通过对民族工作的目标调整和对民族工作的理想识别，能够准确把握民族工作法治化发展的应然状态（价值状态）。民族工作法治化发展价值评价标准的确立体现了多元评价主体的法律价值观念。在民族工作法治化发展的价值评价标准方面，笔者比较赞同学者夏锦文教授在《区域法治发展的法理学思考》一文中提出的形式价值和实体价值两个标准体系：（1）形式价值标准，它是民族工作评价体系的结构性特质。其内容包括：第一，完备的民族法律法规体系，这是民族工作法治化的基础和民族社会治理法治化的依据；第二，具有操作性强的民族法律规范。因为民族自治地方法律法规本身所具有的普遍性、确定性与肯定性特点，能为人们提供具体行为模式，这种行为模式在实践中具有极强的操作性，能灵活高效地调整民族地区自治条例和单行条例的制定和落实；第三，程序化在民族地区社会治理和运作过程中的体现；第四，民族地区法律高效实施。因为自治条例与单行条例实施的效益状况可以反映出民族法律法规的权威性，从而切实营造稳定和谐的社会秩序。（2）实体价值标准，它是民族工作评价体系的功能性特质。其内容包括:第一，能保障和维护少数民族和民族地区公民权利和个人自由；第二，能化解民族区域社会矛盾和调整利益冲突。新形势下，我们应该建立健全化解社会矛盾纠纷的法律机制体系和调整利益冲突的法律保障体系，譬如表达、补偿、评价、救济、平衡等；第三，能规范与约束国家公权力在民族地区的行使；第四，弘扬现代民族法治文化。通过民族法治文化的弘扬，可以提高民族区域内各干群良好的知法、守法和法律监督等法律意识。可见，民族工作法治化发展的两大评价标准是民族工作的结构与功能、运行与实效的统一体[14](P11)。

五、民族工作法治化发展的方法论维度

美国社会学家波普诺的观点蕴含着我们如何解决民族工作法治化发展进程中存在的诸多问题，以及解决这些问题所采取的方法，并运用恰当的方法作出必要性的研究[15](P306)。从一定意义上讲，民族工作法治化发展的方法论研究就是解决民族工作的具体实践中存在的具体问题。（一）理论层面的典型研究方法。从结构上讲，方法论是一个多层次的体系，与一定的社会条件紧密关联。对此，我们应当建构文献研究法与哲理思辨法等方法论体系，进一步深入研究民族工作法治化发展这一宏大命题。纵观国内外学术研究者，无一不是在搜集、整理、分析和研究相关文献的基础上进行的。针对民族工作法治化发展的文献资料，我们可以通过CNKI数据库、万方数据库、双语数据库、北大法宝、ACCESS、MSSQL、MYSQL等网络平台检索到极具权威性的与民族工作法治化相关联的资料。对该资料进行详细的阅读、整合和分析，归纳并提炼出对民族工作法治化发展有需要借鉴的经验，或有合理的可参考的理论观点或法律依据。此外，还可以通过到国内图书馆查阅相关书籍，从共性中寻找个性，推动民族工作法治化发展的特殊性，结合民族理论与政策等文献，形成有充分研究价值的参考依据。以思辨哲学为基础的研究方法，更多强调价值分析在民族工作法治化发展研究中的运用，目的是考究一定民族的民族政策或民族制度逻辑思辨性。在中央民族工作会议上强调，要增强民族工作的辩证思维，积极支持民族地区加快经济发展，实施差别化政策措施，解决好民族关系。同时还需要比较的方法，这里的比较，可以是不同类型民族区域间的民族工作法治化内容、结构等要素进行外向型比较，也可以是相同类型民族区域间的民族工作法治化内容、结构等要素进行内向型比较。从而比较出民族工作在法治建设中存在的共通性、差异性，目的是相互借鉴。（二）实践层面的典型研究方法。实践层面上，民族工作法治化发展的研究方法重在专家学者在社会调查过程中，对问卷材料或调研记录资料进行整理与分析。该研究方法目前主要包括实地调研和实证研究两种。通过访谈得出的问卷材料实质是以开展民族工作法治化建设与发展的民族理论作为逻辑起点，同时需要涵盖强化对《民族区域自治法》落实情况，目的是遵循民族地方立法、执法、司法、守法和法律监督等法治运行的一般规律。如学者宋才发教授采用社会调查法，走访广西、贵州、湖北、云南、青海等民族地区，获取了与民族工作相关的调研材料，通过整理与分析并撰文发表，为推动民族工作法治化发展的研究提供了实践性参考。学者吴大华教授曾以维护民族大团结为研究视角，借助少数民族和民族地区实际，结合民族事务工作资料进行实地考究，提出了积极开展民族工作调研的方法，为逐步完善中国特色社会主义民族法治体系提供了研究思路[16](P12)。文正邦教授、付子堂教授等曾以国家整体法治建设探索为切入点，为我国区域法治建设的研究提供了独到的理论依据，为新时代民族工作法治化发展的研究拓宽了研究领域和研究思路[17](P3)。本文的实证研究方法，主要包括观察法、个案法、谈话法、实验法。在民族工作法治化发展方面，采用个案分析方法，立足某一具有代表性领域，在一定周期连续进行了解、收集资料，从而研究其某一领域少数民族群众心理变化的全过程，这种研究方法价值独特。譬如，学者施俊文以云南省德宏州（一个多民族、多宗教的边疆少数民族地区）为例进行实证研究，论述了运用法治思维和法治方式推动民族工作走向法治化的全过程。又如贵阳市人民政府开展“民族团结进步模范社区”活动，宣传先进典型个案以促进社区民族工作发展效果明显；内蒙古通辽市以城市民族工作为典型个案，从社会治理法治化视角研究并提出推动通辽市城市民族工作的具体对策。众多个案表明专家学者放眼新时代，深入民族地区获取实证素材，从个别到一般，归纳出强化民族工作法治化发展的可行方法。

六、民族工作法治化发展的动力论维度

民族地区既存在民族因素与区域因素，又存在民族差异性和区域整体共性，同时还存在历史发展和现实条件、社会基础和急务问题等特点。为保障民族地区经济社会改革、发展、稳定协调发展，我们需将民族工作纳入法治化轨道以保障民族工作协调推进。当然，如何协调推进，我们应该强化民族工作理论和实践创新的强大动力引擎力量，建立健全促进民族工作法治化发展的内外在动力机制。（一）内在动力机制。学者付子堂教授认为，形成地方法治现象的内在动力，主要有“国家试错理论”和“地方竞争理论”。这里论及的国家“试错”是国家推进与实现法治建设的基本策略，地方间竞争是地方法治建设的内在动力源泉[18]。这种内在动力比较适用于区域法治建设，当然就推进民族工作法治化发展而言同样适用。通过对民族工作的创新发展与实践分析，我们有必要把握和吸收民族工作现代化研究领域中的“内在动力”的阶段性成果。新中国成立70年以来，我国始终坚持民族工作从实际出发，在实践中不断创新发展民族区域自治制度，民族地区的各项事业在不断实现新的跨越，民族团结不断得到加强，在如何解决好民族问题方面，为世界提供了具有中国特色的“中国智慧”和“中国方案”。长期的实践证明，用“中国智慧”和“中国方案”解决民族问题的民族理论和方针政策是正确的。在新时代背景下，随着我国社会主要矛盾所发生的新变化，民族团结进步的任务更重、要求更高。创新民族团结的方法，深化民族团结的法治教育，引导民族群众牢固树立正确的历史观、民族观，维护国家最高利益尤为重要。当前，创新民族工作的内容包括：创新民族地区加快经济发展的工作方法，攻克深度贫困堡垒和巩固脱贫攻坚成果，提升自发展能力；针对少数民族流动人口，创新服务理念和治理策略，平等对待、依法处理因民族因素产生的社会矛盾和纠纷；创新少数民族传统文化的保护方式，在增进中华文化认同的基础上，推动民族文化创造性转化和创新性开拓，构建各民族共同拥有的精神家园；创新做好少数民族信教群众的工作，把握党的宗教工作中国化方向；创新民族工作的体制机制和运转模式，高度重视从事民族工作的干部队伍建设（特别是少数民族干部队伍）。这些内容既有内在的精神追求因素，又有外在的制度设计和影响力因素，两者间的互动和融合以及随之发生的变化，便形成了推进民族工作法治化发展的内在动力机制。反思少数民族和民族地区民族工作法治化发展的动力机制原理，我们认为，在整体法治的框架下，民族地区存在的竞争可能会导致民族地方民族工作法治化演变为对中央民族工作的应对，这将会使少数民族和民族地区的民族工作流于形式，从而使民族工作法治化发展被悬置。可见，在未来的民族工作发展进程中，国家或许仍然会采取“试错”策略，当然，在少数民族和民族地区开展民族工作定会在法定范围内继续遵循“试错”策略。同时结合民族地方实际采用科学的手段或方法，有效地引导民族地方存在的竞争关系，从“应对”转向“回归”，最终目的是实现少数民族和民族地区经济繁荣、社会稳定和各民族大团结，并将此作为少数民族和民族地区推进民族工作法治化发展的内在动力机制。（二）外在动力机制。作为事物发展条件的外在动力，它对事物发展的影响具有多元性。外在动力能够促进事物间的有机组合，同时也能推动新事物的形成。除了促进或延缓事物发展的功能之外，外在动力还能促进事物间的有机结合，进而形成新的事物[19]。譬如如何依法创新民族工作体制机制和运转方式，如何依法创新少数民族优秀传统文化保护方式，如何依法创新少数民族流动人口服务管理方式等。在少数民族和民族地区民族工作法治化发展过程中，依法创新亟需多多益善。与此同时，外在动力在促进事物发展进程中具有择向作用。也就是说，在不同外部条件的作用下，事物的发展方向或趋势将是不同的。当然，我们可通过对外部条件进行调节，在计划内促进民族工作法治化发展的可能性向现实性方向的转化。当前，民族工作法治化发展过程中存在的问题是动力机制的逆转，这种情况与国家整体法治建设的预设思路相比较，还存在极大的差异。国家是以地方法治建设为中心，通过这个媒介逐步推进国家整体法治建设。但由于存在动力机制的逆转，民族工作法治化发展特别需要动力机制的社会导向。因此，民族工作法治化发展应该建立以“社会本位”的评估评价机制，这就是我国当前民族工作法治化发展所积极推进和发展的第三方评估评价机制，通过民族地区公众和社会组织等非政府因素的参与，通过民意测评与社会评估机制来衡量民族工作法治化发展绩效。现代社会，尽管有多元权力主体并存，但法治也逐步成了各方妥协与合作的必然选择。多元主体的合作治理已逐步取代了原有的政府中心主义，在社会自治中非政府组织开始扮演治理社会的重要角色，并成为推动民族工作法治化发展的“民间治理”[20]的外在动力源泉。

七、结语

我国民族地区基本形成了“大杂居、小聚居”的分布态势。倘若我们忽视了这些“大杂居、小聚居”社会领域的法治工作，那么我国的民族工作法治化发展就会出现一块巨大的空白地带。于此，笔者从本体论、价值论、方法论和动力论维度，从法理学的研究视角对构建民族工作法治化发展逻辑框架作了进一步研究，让我们更加明确民族工作法治化发展既是形势所迫，又是工作所需。调查材料显示，当前我们应当厘清完善具有中国特色的民族法律法规体系和如何贯彻实施现有民族法律法规，增强民族立法、执法和法律监督的可操作性。可以预见，在民族工作法治化发展进程中，通过对法治思维和法治方式的不断树立与深化，以法治精神来推动民族工作走向法治化将逐步成为民族工作的新常态。民族工作是维护国家统一与实现民族团结和谐稳定的重要保障，是促进少数民族各项事业持续稳定和健康发展的基石。为此，我们应当不断探索和创新适应新时代少数民族和民族地区民族工作法治化发展，提高民族工作法治化水平和实效，为实现各民族大团结和共繁荣奠定坚实的理论基础。

作者:李小红 祁湘 单位:贵州民族大学