党内法规制度建设逻辑探析

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摘要:推进党内法规制度建设，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然要求。遵循历史逻辑，了解党内法规制度建设的发展历程；遵循理论逻辑，掌握党内法规的理论渊源；遵循实践逻辑，将党内法规建设践行到中国特色社会主义实践过程中。党内法规制度建设三个逻辑的统一，有力的推动国家治理体系和治理能力现代化建设。

关键词:党内法规;历史逻辑;理论逻辑;实践逻辑

党内法规制度建设作为党百年奋斗历史的产物，具有深厚的逻辑脉络，从历史、理论、实践三个方面全方位了解党内法规制度建设，可以更清晰的看到党内法规的历史发展进程，予以经验借鉴；梳理理论，予以理论支撑，使发展更有方向和底气；丰富实践经验，更好的实现理论与实践的转化。

一、历史逻辑

（一）党内法规的初步探索时期。1921年，早期党的各小组派出代表参加第一次全国党的代表大会，在党的性质、纲领和组织原则等主要问题上形成一致意见，通过了《中国共产党党纲》《关于当前实际工作的决议》，使各地党组织共同的奋斗目标和统一的组织纪律有“章”可循，这应该是党内法规的最初探索。在1922年，党的二大上通过了第一部《中国共产党章程》，从此这个年轻的政党有了自己最高的政治行为规范。之后，同志在六届六中全会上强调，“为使党内关系走上正轨，……须制定一种较详细的党内法规”，使党内法规得到了进一步的探索。但是这个时期的党内法规在形式上主要表现为决议案、报告、宣言、通告、发言、信等，形式的多种多样，在很大程度上推动了工作，发挥了指导作用。（二）党内法规由概念到体系的转变。1978年党的十一届三中全会召开，党的工作重心发生转移，中国的发展重新走上正轨，邓小平同志认为，一个国家要有国家的法律，一个政党也要有党的规章和党的法规，缺失了党的法规，那么国法也难易保障。阐明了党章党规与国法之间的关系和作用，认为党规党法是国法得以良好运行的前提，为党章党规的体系化发展提供了目标方向。1990年在第一部有关党内法规制定的暂行条例中将“党内法规”写入党的正式文件，对党内法规的规范、发展和关注起到了极大的推动作用。1992年“党内法规”的提法被纳入党章，表明要将“党内法规”放在党内根本法的框架之下规划筹谋，这是在全党范围内对再次党内法规的重视和肯定。2006年同志指出，在新形势背景下，要构建以党章为核心的党内法规制度体系，这为党内法规体系如何布局和发展提供了依据。2012年的《中国共产党党内法规制定条例》分别从总则、权限、规划与计划、起草、审批与、保障、附则七章对党内法规如何形成完善体系作了详细规定，预示着党内法规的发展进入体系化、规范化新阶段。（三）党内法规体系日臻完善时期。党的十八大报告中指出，“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”这是党中央对完善制度体系的总要求，也为建设什么样的党内法规制度体系明确了方向。2013年11月出台了第一个党内法规制定的五年规划纲要，在《纲要》中指出，到建党100周年时，形成在内容、程序、运行和配套等方面均科学、严密、有效、完备的党内法规制度体系，明确了建成党内法规体系的时间节点，对目标也做了更为详细和准确的定位，使党内法规体系的发展进入“快车道”。据统计，十八大至的五年时间内，中央出台或修订的各类条例、办法、准则、规则、细则、规定等党内法规超过90部，以平均每年约18部的数量在更新，使党内法规体系建设的步伐大大加快，使党的各项纪律和规矩立起来了，管党治党的笼子也越扎越紧、越扎越密、越扎越细、越扎越牢。习在党的报告中又强调：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。[1]”可以看出，党内法规建设的急速脚步从未停歇。在精神的指引下，2018年印发党内法规74部，2019年中央颁布、修订的党内法规约19部，表明了党中央落实党内法规全覆盖的行动和决心，使党内法规制度建设朝着由量变到质变飞跃的方向前进。

二、理论逻辑

（一）严明的纪律是加强党的建设的前提。马克思、恩格斯、列宁对党的纪律的认识是党内法规制度建设的理论渊源。马克思、恩格斯、列宁认为在推进党的事业的过程中，必须具备严明的纪律。马克思在《致恩格斯》中提到，“我们现在必须完全保持党的纪律，否则一切都会陷入污泥之中”，他将党的纪律当做是党干成一切事务的前提和基础。恩格斯曾经借用英国上校的话，“……怎样才能克服这一切呢？靠纪律，只有靠纪律。”[2]对这一点的认识，马恩不谋而合，都认为纪律在克服困难的过程中具有独特的作用。列宁更明确的指出，无产阶级的组织想要履行职责，发挥自己应有的作用，需要党的内部要实行极严格的纪律，近似军事纪律那样的铁的纪律。他认为“严格的铁律”是政党保持权威、发挥作用的重要因素。马、恩、列对纪律的认识使中国共产党在深处困境时清楚纪律的重要性，越是处境复杂艰难，越要纪律严明，越要规章制度，方能凝聚力量，克服困难。（二）“党内法规”是管党治党的应有之义。“党内法规”有狭义和广义之分。广义上指在党的内部对党组织、党员的工作、行为等起到约束和规范作用的各种规章制度的总称。狭义上则是将制定主体限定在党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委范围之内。从中我们可以得知，为把党管理的科学合理，治理的卓有成效，首先，党内法规的内容应该是丰富的。党内法规涉及党组织、党员工作、生活、活动、行为等的方方面面，是对党内各方面进行规范约束的规章制度。其次，党内法规应该是较为详细的。党内法规不只是对内容有所涉及，还应规定党员、党组织应该怎么做、不应该怎么做，以给予其指引。再次，党内法规指引各级领导机关统一行动。党内法规提供了正确的思想意识和统一标准的行为规范，使各领导机关在行动上能做到思想认同、步调一致。最后，党内法规是党内民主事实的基本形式。“党内民主是党的生命”，虽然党内法规强调按章办事、遵守纪律，但更加强调民主，党内民主让党保持生机活力。党内法规内容丰富，意义深远，因此，各领导人也都在很大程度上关注对“党内法规”的建设、完善。也多次强调，“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”，新时代的党建要求我们管党治党要全面，党内法规建设要贯穿管党治党的全过程，是落实管党治党的重要手段，是管党治党的保障。（三）“党内法规”应当有名又有效。“党内法规”含义的提出、使用，再到“党内法规体系”，已经历了80多年的风雨历程，党内法规的相关内容日臻完善，但也尚存短板。一方面，党内法规同国法在衔接上存在问题。领导干部违法违纪的行为，触犯了国家法律，理应适用法律，但由于在党内受到了党纪处分，一定程度上规避了国家法律的制裁，造成该惩处的未惩处，该重处罚的而轻处罚的局面。因此，完善党内法规的体制机制，要与国家法律协调匹配、恰当衔接，既要做到该惩处的惩处，又要避免重复处罚。另一方面，一些党内法规存在“年轻化”和“缺位”。有些党内法规是近几年才刚刚出台的，在内容完整度和实践运用上还存在不成熟状况；有些党内法规尚未出台，像规范党的领导基本规则方面的党内法规还处在空白。因此，在推进党内法规制度建设的进程中，还有大量工作要做，提高立法立规的质量，遵照落实法规制度，严厉打击违法违规状况。

三、实践逻辑

（一）党的领导是党内法规建设的根本原则。在党内法规制度建设中坚定不移坚持党的领导，坚持党中央的集中统一领导，这是根本的政治方向和原则。在中国革命、建设和改革的进程中，中国共产党创立和发展了自己的党章和党内法规，在困难重重的环境中统一了思想、统一了行动、严明了纪律。在新时代下，党内法规制度建设直接或间接的关乎管党治党的大事要事，更离不开党中央的统一领导，从顶层设计、长远布局、适当前瞻，为将建成完备系统、规范科学的党内法规体系提供了根本保证。同时，党内法规制度建设对增强党的执政本领具有重要意义。报告中提到，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”[3]。可见，党内法规制度建设与党的领导是相辅相成、相互促进的，在推进党内法规制度建设的过程中，要充分利用好党的领导这个最大制度优势。（二）构建以党章为核心的党内法规体系。“党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”党章中规定了党的性质和宗旨等根本性问题，明确提出了党的理论和路线方针政策，党的重要主张，为党的发展指明了方向。对党的重要制度和体制机制等作了详细的规定，为调整党内关系提供了基本依据。党章规定的内容是正式规定的党的集体意志的体现，代表了最广大人民的根本利益，起到了统一全党思想和统一全党行动的作用，极大维护了党内的工作和生活秩序，是全党必须共同遵守的根本行为规范。党章在众多的党内法规中处于权威的最高层。党章的制定、修改、解释等重大权力都由党的全国代表大会行使，任何其他党的机关都不能以任何形式任何事由行使，这就决定了党章在党内法规中的最高权威性，因此，党章在位阶上也处在党内法规的最高层，其他党内法规的制定在指导思想、原则、内容等方面不得与党章相违背。（三）增强执行力维护党内法规的制度权威。制定党内法规容易，贯彻执行却很难，而制度要保证其长久的生命力在于执行。制度执行的好坏，第一因素在人，主要在领导干部。制度执行者的思想意识、责任心、公德心等都大大影响着制度执行的质量。有强烈的规则意识和责任心，在制度执行的过程中就能做到执规必严，相反，就会使制度执行置于“空转”。因此，在制度执行中，领导干部要做好示范作用，带头维护制度权威。同时，监督也是推进党内法规制度建设的重要环节。加强党内监督是党章的应有之义，党内监督的缺失势必影响党内法规的执行、影响制度的权威，进而导致党的领导弱化，全面从严治党不力。故要用好监督的有利武器，敢于同一切违章党规的行为做斗争，加强对制度执行中的“双标”“打折”等现象的惩处。同时，时刻不忘自我批评，将自己的言行经常与党章党规对照，使维护和遵守党章党规的行为成为自觉行动。

参考文献：

[1]本书编写组．党的报告辅导读本党章必修课[M]．北京：中国言实出版社，2017：115．

[2]马克思恩格斯全集（第15卷）[M]．北京：人民出版社，1963．

[3]本书编写组．开启新时代踏上新征程[M]．北京：新华出版社，2017：195．

作者:李洪强 单位:中共山东省委党校