高校后勤廉政制度建设分析

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摘要:十八大以来，在全面依法治国的战略布局下，将权力关进制度的笼子，强化制度在基层治理中的作用，能够有效消除人治色彩，遏制腐败，使基层组织廉洁高效运转。文章从制度建设对打造高校廉洁后勤的重要性入手，全面分析当前高校后勤在制度建设中存在的问题。在对高校行政生态进行科学把握的前提下，以郑州大学后勤集团制度建设为例，以打造“无禁区全覆盖零容忍”的制度体系为目标，从高校后勤制度体系的内外环境、实施过程、发展前景等多个角度提出建议，以迭代式创新提升高校后勤廉政制度的有效性，提高腐败治理绩效。

关键词:高校后勤廉政制度;有效性;高校行政生态;迭代式创新

党的十八大以来，我国高等教育事业发展迅猛。最新高等教育事业发展公报显示，截至2018年3月，我国各类高等教育在学总规模达到3700万人，高等教育毛入学率达到42．7%，已经高于世界中上收入国家的平均水平。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》要求，“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。”①但是，我们仍需清楚认识到，随着我国高等院校的持续扩招，腐败现象也快速蔓延。透明国际出版的《2013年国际腐败报告:教育篇》对高等教育系统的腐败现象作出了明确的概括，指出“在寻求资源和追求名望方面所引发的腐败对高等教育机构构成了巨大威胁，在某些情况下，腐败甚至侵入了整个高等教育系统，并威胁到教育机构引以为豪的研究成果和结业学生的质量”。高等教育在落实科教兴国和人才强国战略中居于重要地位，因此高校的发展稳定直接关系到社会的发展稳定，对高等教育腐败问题必须高度重视。党的十八届六中全会从全面从严治党的战略高度，明确要求筑牢拒腐防变的思想防线和制度防线，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，为新形势下科学有效地防治腐败提供了重要遵循。在报告中指出，通过全面从严治党，“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”以多元治理理念为指导，构建集廉政预防、廉政约束、廉政监管为一体的高校反腐倡廉制度体系，不仅对构建廉洁校园有直接意义，而且通过全员参与腐败治理过程，可以更好地发挥高校全员、全范围、全方位育人的功能，对于坚持社会主义办学方向、维护社会发展稳定具有十分重要的意义。从国家层面而言，就是要建设法治国家。从微观层面来讲，就是要强化制度在基层治理中的作用。良好的制度体系不仅能让组织规范、平稳运行，而且能够消除人治色彩，遏制腐败，使基层组织廉洁高效运转。从目前高校后勤发展实际来看，制度发挥着尤为重要的作用。虽然国内高校的后勤部门社会化改革进程不一，有的成立了具有独立法人资格、企业化运作的后勤实体，有的高校依然将后勤部门设立为学校职能部门，但不变的是后勤部门都掌握着学校系统庞大的资源，占领着巨大的市场，经常被称为“资源大户”、“花钱大户”，同时也是腐败案件的高发地带。只有强化制度建设，在后勤部门内部建立规范、廉洁、高效、健康运转的工作链条，才能够保证学校资源的合理、合法使用，才能够实现后勤部门的可持续发展，从而保障高等教育事业的稳定发展，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，源源不断培养大批德才兼备的优秀人才。

一、制度建设是打造高效廉洁后勤的必由之路

(一)制度规范权力运行机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，“严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任”“形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”②。其中“不敢”、“不想”是主观因素，可控又关键的是客观上的“不能腐”。而要实现“不能腐”，就要建立健全权力运行制约和监督体系，将权力关进制度的笼子。随着社会化改革的推进，高校后勤部门在人事任免、资源分配、人员聘用等方面都拥有一定的自主权。高校后勤部门承担的社会责任与政治责任意味着，后勤部门的自主权是为提供公共服务而存在的，其权力的行使有着明确的价值要求。在现实运行过程中，因为要遵循市场规律，高校后勤部门的管理者比之校内其他部门的管理者，要面临更多的诱惑与考验，权力这柄“双刃剑”的积极和消极作用就更加明显。只有建立完备的制度体系，才能确保后勤部门的权力时刻以师生利益、学校利益为导向，才能为管理者提供可靠的行动指南，指导其合理、合法使用权力，规避廉政风险，让其“不能腐”。(二)制度明确资源分配方式。对高校后勤部门而言，资源分配不仅包括校内市场的对外开放，还包括内部资源的分配。高校后勤社会化改革的目的就是希望通过市场手段提升资源配置效率，随着社会化改革的逐步深入，高校的校内市场不同程度地对外开放，吸引了众多的社会企业参与，为学校提供后勤保障与服务。在选择由谁来为学校提供服务的过程中，只有通过完善的制度明确准入条件、监管流程和退出机制，才能公平、公正地开放校内市场，避免暗箱操作、权力寻租。制度建设对于后勤部门的内部分配也至关重要。高校后勤部门既要遵循教育规律，又要遵循市场规律，在其内部既有服务保障型的团队，也有经营创收型的团队。在符合国家政策和学校规定的前提下，如何通过对收入的合理分配，最大限度地激发后勤队伍的整体活力，同时兼顾公平，保证队伍的稳定，就需要以制度的形式将分配标准予以固化，最大限度地减少分配过程中的人为因素。(三)制度助推良性行为文化。一个组织的规章制度通常是在吸收其他组织的科学管理规范基础上，结合自身实际需要与管理经验提炼而成，涵盖岗位职责、管理诉求。对每一位职工而言，学习所在组织的规章制度，是适应岗位角色的重要指标。良好的制度能够让常规工作程序化、标准化运行，不仅可以通过强制性措施让人“不能腐”，还可以通过对职工从业行为的不断规范，逐渐形成“不敢腐”、“不想腐”的行为自觉。具体到高校后勤部门中，制度的作用体现在最初对职工行为的强制，即明确告知职工哪些事可以做、哪些事不可以做。经过长期运行之后，会在职工中形成一种习惯，习惯于按照规矩行使权力、廉洁从业，久而久之又会由习惯上升为文化，从而获得职工最大的认同感，发自内心地做到以廉为荣、以贪为耻。(四)制度提升后勤改革成效。1999年11月3日，国务院办公厅在上海召开第一次全国高校后勤社会化改革工作会议，吹响了全国高校社会化改革的冲锋号。通过近二十年的持续推进，后勤社会化改革在减轻学校办学负担、提升后勤资源使用效益、提高后勤服务保障能力等方面发挥了重要作用，为我国高等教育事业的快速发展提供了重要支撑。高校社会化改革的顺利推进，得益于国家政策的指导与扶持，也得益于高校后勤制度体系的不断完善。不管是内部模拟企业化运作的甲乙方模式，还是引入社会企业提供服务，通过明确准入要求、服务标准、成本核算、监督考核、退出机制，以契约化手段约束双方权利义务，有效保障改革成效。

二、当前高校后勤廉政制度有效性的制约因素

(一)缺乏完善的监督与责任追究机制。从高校后勤部门的规章制度体系建设情况来看，大部分为预防型的，注重对决策权的制约。如许多高校后勤部门都制定了“三重一大”实施办法，重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，都必须经过集体讨论作出决定，从而规范决策行为。但是对决策执行过程缺乏有效监督，对责任的划分也不够明确，缺乏完善的监督与责任追究机制。主要表现有:一是在大部分高校后勤部门中，都未设专职的纪检书记或纪检委员，对制度落实情况的监督力度不够;二是对于领导干部的责任追究多集中在突发事件处置、安全事故等方面，对于因决策失误而被问责的寥寥无几;三是关于决策监督和责任追究的规章制度缺乏法律法规的严密性、严肃性和权威性，导致决策责任追究结果不一致。(二)制度更新与组织发展阶段不同步。管理界普遍认为，组织像任何有机体一样，存在生命周期，针对不同的发展阶段，应该采取不同的管理策略以应对不同的发展危机。20世纪90年代末以来，我国高校快速发展，高校人财物的规模越来越大、流动性越来越强，高校内部管理处于重要转型期，新的制度和配套措施却没能及时跟进，社会环境的快速变化也给高校带来了许多新的挑战，导致高校制度建设与高校自身发展阶段不适应，为腐败滋生提供了条件。虽然每个高校后勤社会化推进程度不同，但是高校后勤部门都是既相对独立又与学校保持密切联系，不管是企业化运作的后勤实体，还是作为学校的职能机关，都与学校保持着千丝万缕的联系。这样的关系对后勤部门规章制度的出台有着深刻的影响:一方面学校的规章制度为后勤部门提供了参照依据，后勤部门可以在学校规章制度框架下，结合实际出台更加细化的、符合后勤实际的制度体系，另一方面在制度的更新过程中势必出现滞后现象，只有在学校政策更新的前提下，后勤制度才能随之更新，否则可能会出现与学校政策的冲突与不匹配，制度的时效性将会受到影响与冲击。在学校制度存在监管漏洞的情况下，后勤部门的制度体系建设也很难独善其身。(三)未能形成高校后勤廉政制度的自洽系统。高校后勤业务范围广泛，一般涵盖饮食服务、水电暖保障、宿舍管理与服务、班车运行、通讯保障、教学楼管理、校内维修、校园绿化保洁、开水供应、洗浴服务、幼儿教育等。在诸如合同管理、采购管理、工程管理、财务管理等领域，需要专业的规章制度予以规范，明确工作流程、杜绝廉政风险。而目前的现实情况是，针对单一的廉政风险点，高校大都建立起相应的风险防控机制，但风险防控具有后发性、封闭性。随着国家廉政建设力度及反腐败力度的不断加大，针对查处曝光的腐败案件，尤其是高校腐败、违规案件进行制度完善，已经成为普遍现象。这一方面反映出高校对制度更新的重视，另一方面也折射出当前高校后勤廉政制度建设缺乏长远规划，导致制度之间的逻辑关系并不清晰，甚至形成了一个个“制度孤岛”。

三、高校后勤廉政制度有效性的提升路径

(一)准确把握高校行政生态，强化制度约束。如前文所言，任何制度体系的构建均应以组织所处形态为基础，这是制度发挥效果的根本前提。提升高校后勤廉政制度的有效性，不仅应对后勤系统自身的发展状态进行科学把握，更应根植高校行政生态，建立与学校行政生态相适应的后勤廉政制度体系，才能降低制度执行成本，减少冲突，优化效果。从这一逻辑起点出发，首先要求高校后勤部门的规章制度要与学校制度体系相一致，要服从于国家法律法规框架。只有通过对高校后勤廉政制度进行合规性审查，才能明确下一阶段制度建设的起点及短板。其次，高校后勤既要遵循学校规章制度，又要进行企业化管理，制度审查的工作量更大，推动后续制度建设的难度更高。在梳理基础上出台的制度，更具规范性与强制性，因为违背制度将不仅仅是承担相应的岗位职责，视情节严重程度还将承担一定的法律责任。这样制度体系规范下，一方面职工遵规守纪的自觉性将会显著增强，对于在工作中承担的廉政责任也将有更加清晰的认识，另一方面也会反作用于学校制度体系建设，为学校层面的制度创新、堵塞漏洞提供可靠的依据。郑州大学后勤集团公司在廉政制度建设过程中，始终坚持持续改进的发展理念，不断提升制度对环境的适应性。一是加强部门间的沟通交流，在制定决策办法、公车管理、公务接待、职务聘任等制度过程中，主动邀请党委办公室、校长办公室、组织部、校纪委、审计处、国资处等部门进行业务指导，实现后勤制度与学校制度的无缝对接。二是有效借助社会力量形成监督约束，并以制度的形式进行固化。在组织省会高校区域联合采购的过程中，郑州大学后勤集团主动邀请河南省教育厅、郑州市食品药品监督管理局、各高校纪委等部门负责同志及新闻媒体参与，对招标活动进行全程监督，实现阳光采购。三是强化制度的档案管理，每一项制度的立、废均可追溯，以严格的档案管理明确制度生命周期，为制度创新提供依据。(二)增强制度自洽性，打造廉政合力。一是加强党的领导，以制度保障党政同责、一岗双责。制度设计者的有限理性决定了在制度建设过程中，列举式的规定始终无法穷尽现实中利用职务便利谋取私利的行为方式。如果仅仅依靠事后责任追究，将会大大提升廉政建设成本。加强党的领导，一方面由于纪在前，可以及早“提醒”，另一方面通过思想引领，可以提升党员领导干部遵规守纪的自觉性，牢固树立思想防线。二是全员参与，打造廉政治理新模式。制度作为管理的重要工具，其出台一般都是遵循自上而下的规律，首先要求管理层有准确而清晰的定位。在明确管理诉求的基础上，管理层将经验与智慧融入到制度中，并通过亲自参与顶层设计来确保制度不走样。要想制度被广泛认可，特别涉及操作规范、流程的制度环节，则必须通过制度设计实现全员参与，以治理模式补齐有限理性的弊端，优先降低治理成本。三是将廉政制度建设与流程工作规范有机结合，形成约束合力。以郑州大学后勤集团公司为例，在集中出台规章制度之前，组织全体职工开展“改革发展大讨论”，将职工意见作为制定制度的重要参考;在工作中，集团重大决策事项、重要人事任免、重大项目安排和三万元以上的经费开支，都按照相关要求由后勤集团党政联席会、党委委员会、总经理办公会决策，提交会议决策前，广泛听取并充分吸收各方面的意见;与职工利益密切相关的事项，通过职工代表大会或其他形式广泛听取职工的意见和建议，较好地防范了廉政风险。(三)无禁区全覆盖零容忍，完善廉政风险防范制度。在全面依法治国和全面从严治党的大背景下，党中央对《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》进行了修订，坚持纪在法前、纪严于法，“把纪律和规矩挺在法律前面”。③这样的举措既是对党员提出了更高要求，也体现出组织关怀，以严明的党纪约束党员行为，使其在触犯国家法律之前止步。在高校后勤部门制度制定过程中也应遵循此项原则，要通过对制度体系的不断完善，有效提升廉政风险管控能力。郑州大学后勤集团坚持制度建设为先，结合国家法律法规和学校规章制度，先后修订和完善了《郑州大学后勤集团公司会议制度》、《后勤集团落实“三重一大”制度实施办法》、《郑州大学后勤集团公司财务审批办法》、《郑州大学采购管理办法》等一系列近20项管理制度，形成了用制度管人、用制度管事、用制度管物的管理机制，进一步规范后勤服务行为，为防止后勤服务过程中腐败问题的发生起到了有效的防范作用。在对廉政风险点进行全面分析的基础上，强化对关键控制点的把控，既是高校等上级管理部门的要求，也是后勤部门实现健康发展的必由之路。郑州大学后勤集团对所有物资采购实行统一管理、集中采购，成立采购监督领导小组，组长由集团党委书记担任，成员由纪检委员和党支部书记组成，对集团所有采购工作进行监督，确保阳光采购;在工程材料、办公用品、卫生用具等采购中，严格实行询价考察，确保质优价廉;对饮食原材料实行大库管理，提高食堂成本核算能力，杜绝管理漏洞。2017年，在校纪委的指导下，后勤集团积极开展党风廉政建设风险防控筑堤工程，对工作流程进行梳理，查找廉政风险点142个，并标示出风险等级、明确责任主体，提出防控措施108条，成为预防廉政风险的有力保证。(四)以迭代式创新提升制度对环境的适应性。被誉为中国创新偶像的李开复认为，中国企业家擅长的是迭代式创新，善于从自身的优势出发，不断精进当时市场已有的各种系统。无论是公共组织，还是私部门，通过迭代式创新，能够更好地发挥后发优势，这是不争的事实。在制度建设过程中，借鉴学习其他单位特别是同类单位的制度是本单位制度建设的一条捷径。国内高校众多，高校后勤在组织结构和业务内容上有高度的相似性，主动向制度建设工作走在前列的国内同行虚心学习是一条捷径，在高等教育国际化趋势显著的今天，甚至需要向国际同行取经。在郑州大学后勤集团制度建设的过程中，明确分为三个阶段:一是学习借鉴阶段，广泛向制度建设先进的高校，尤其是向985高校对标学习，二是内化吸收阶段，博采众家之长，选择符合本校后勤工作实际的制度进行改造，三是创新发展阶段，根据制度建设经验，主动梳理制度漏洞，以改革创新精神深入推进制度建设，绩效考核制度、联合采购制度、廉政风险点防控制度等多项制度已经得到了广泛的认可，成为许多高校学习借鉴的典范。当然，学习绝不是照搬照抄，毕竟任何两个组织都存在差异，只有适合自己的才是最好的，因此借鉴学习的内容一定需要本土化改造。在迭代式创新过程中，通过经常性地共享信息资源、促进信息流动，最终可以打造出制度建设的知识联盟，后勤部门与所在高校、兄弟高校后勤部门、政府部门、企业之间结成优势互补、知识共享的网络组织，为高校后勤廉政制度的创新发展提供持久动力。制度应当是稳定的，但也绝不能是一成不变的。对一个组织而言，制度建设将是一个动态的永无止境的过程。上位法的修订、社会的发展、自身战略的调整都要求组织及时对内部制度进行更新，规章制度的“存、废、修、立”工作伴随着管理的需求应当持续开展。只有坚持战略管理的思维，以持续改进的思路推进高校后勤部门的制度建设，以“不能腐”的制度安排催生“不敢腐”、“不想腐”的行为自觉，才能打造“阳光后勤”、“廉洁后勤”，以后勤部门的健康发展，为我国高等教育事业提供有力支撑，为“两个一百年”奋斗目标的实现贡献力量。

参考文献:

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［2］张军，胡柳娟．提升国家治理能力视阈下的制度建设研究［J］．青海师范大学学报，2016，(4)．

［3］孙柏瑛，杨新沐．地方政府权力清单制度:权力监督制约的新探索［J］．行政科学论坛，2014，(6)．

作者:魏新兴 闫 冰 单位:郑州大学