公共服务统筹供给制度建设分析

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摘要：基本公共服务水平的提高是改善人们生活水平和提高生活品质的重要标志之一。辽宁基本公共服务建设在全国起步较早、发展较快，在一定程度上解决了很大的公共服务的问题，发展也取得了一定的成效。但辽宁基本公共服务依然存在诸如城乡差异较大、公共物品供给较少，以及科教文卫等基本公共服务薄弱等问题。通过统筹构建公共服务供给制度、创新基本公共服务融资制度、完善城乡基本公共服务监督与管理制度等，可以加强和完善辽宁基本公共服务供给制度建设。

关键词：辽宁；基本公共服务；城乡；均等化

公平正义是社会发展进步的一种价值取向，是人类追求美好生活的一个永恒主题。社会的进步和国家的发展，不仅要看经济实力的发展状况，还要看社会的公平正义。党的报告在“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”篇提出了“坚持人人尽责、人人享有，坚持底线、突出重点、完善制度、引导预期，完善公共服务体系，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[1]。在讲到“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”时，指出要“坚持发展保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”[1]。在中国特色社会主义新时代，“政府应更加着力发挥在社会管理和公共事务中的职能作用，负责具体、有效和科学的组织管理”[2]。当前，我国基本公共服务领域还存在一定的不足，表现在城乡区域经济发展水平差异大、收入差距悬殊、基本公共服务设施不够等问题，造成人们在就业与技能培训、基础教育、基本公共医疗、养老、住房等方面还有很多困难。在我国全面建成小康社会的宏伟蓝图下，要提升和改善人们的生活水平，必然要求要对我国基本公共服务均等化发展，在实现我国会主义现代化的同时，要改善民生，提高各地基本公共服务的供给水平。辽宁基本公共服务建设（如公共交通、就业指导、基本医疗和全民健身等方面）在全国起步较早、发展较快，在一定程度上解决了很大的公共服务的问题，发展也取得了一定的成效。但辽宁基本公共服务依然存在诸如城乡差异较大、公共物品供给较少，以及科教文卫等基本公共服务薄弱问题。

一、公共物品和基本公共服务解析

“公共产品”最早是由瑞典经济学家林达尔提出的。1954年，萨缪尔森首次对“公共产品”这一概念进行定义，认为公共产品是“必须由集团中的所有成员均等消费的产品。如果集体中的任何一个成员可以得到一个单位，那么根据定义，该集团的每一个其他成员也可以得到一个单位”[3]。随后在他的《经济学》版本中不断改进和完善，在第18版中提出“公共物品是指将效用扩展于他人的成本为零，并且无法排除他人参与共享的一种商品”[4]。萨缪尔森认为，公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性。2008年，在《中共中央、国务院关于切实加强农业基础设施，进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中，界定基本公共服务的内容主要包括：义务教育、医疗服务、低生育、公共文化、社会保障、扶贫开发、公共交通、人居环境等。一些学者从研究角度对基本公共服务进行范围划分，认为“基本公共服务包括基础教育、社会保障、公共卫生与公共安全、基本医疗、基础设施、就业、公共文化、环境保护等内容”[5]。在此基础上，进一步探索基本公共服务均等化问题。基本公共服务的均等化是政府对全体社会成员公平地平等地提供基本的公共产品和基本的公共服务。这是社会成员生存与发展所需要的最基本的条件，体现社会公平正义原则，但是均等化不是平均化，而是由非均等化状态向均等化状态逐步转化的一个动态过程。一些学者总结了我国的具体情况，从基本公共服务的内容上探讨均等化的问题，认为“从我国国情看，基本公共服务均等化主要包括四个方面。”[6]基本的民生服务包括就业、社会救助、养老保障，公共事业服务包括科学技术、公共卫生、义务教育和公共文化等，公益基础服务包括基本公共设施建设、生态维护、环境治理等，公共安全服务包括生产安全、消费安全、国防安全等。当前城乡基本公共服务均等化的内容也主要包括基础教育、基础医疗卫生和社会保障等内容。在供给方面，还需特殊提供适宜农村地区特有的农村基础设施、农业信息、科技服务和技术培训等内容。

二、统筹基本公共服务供给的必要性

（一）统筹基本公共服务能够缓解社会矛盾。从社会生产力来均等化的影响因素分析看，我国仍有大量传统的、相对落后的生产力，而且生产力水平和布局很不均匀。从“五位一体”总体布局看，推动国家各方面发展，实现平衡和充分发展还不够。从城乡区域发展看，发展水平差距仍然较大，特别是老少边穷地区经济社会发展还比较落后。党的报告提出的关于当前我国社会主要矛盾的新表述，是坚持党的实事求是思想路线，把马克思主义基本原理同我国现阶段具体实际相结合的成果，是解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的科学理论判断。“从收入分配看，收入差距仍然较大，而且农村还有4000多万人尚未脱贫，城市还有不少困难群众。”[7]全面提升基本公共服务的水平将有利于人们生活的改善，满足人们对于健康、美好生活理念的追求，提高全面素质、减少医疗费用，提高人们的幸福指数。这就要求各地区要统筹好基本公共服务规划和布局，全面提升我国基本公共服务供给水平。我们要用发展理念和全局视野大力解决当前突出的社会矛盾，提升发展的质量，保障发展的效益，更全面地、均衡地满足人民对于美好生活的追求与向往，推动人的全面发展，促进社会的全面进步。（二）缩小城乡公共服务差距。从与我国城乡基本公共服务的相关性看，我国城乡居民公共服务差异较大。由于历史的原因，我国城乡经济的发展差异历史地存在着，公共服务供给相应地也存在着明显的距离，这主要表现在，在城市和农村之间，公共服务供给的数量、供给规模、供给方式以及供给质量上存在着较大的差距。从辽宁省范围来看，主要表现在：东部与西部，南部与北部地区公共服务差异也较为悬殊，在南部和东部沿海地区经济较为发达，一些公共服务建设提供的较为广泛，在北部与西部地区的经济发展相对滞后，公共服务的建设则明显不足。另外，相对于城市基本公共服务，辽宁省农村基本公共服务发展相对滞后，供给能力极为薄弱，基本公共服务体系还没全面建设开来。同时，在不同群体公共服务享受上也存在一定的不均衡。弱势群体尤其是农民工群体，在城镇化发展过程中，分享公共服务机会更少。这部分群体生活较为艰苦，在基本公共服务覆盖方面应该给予更多优待。城镇化发展对辽宁省基本公共服务供给提出了新的要求。“城镇化不仅仅是人口由农村向城市迁移聚集的过程，也是产业布局和经济发展的变化，带动了地域景观的变动、产业结构的调整及生产生活方式的改变，是地域人口、经济、文化和技术的变动和融合。”[8]在城镇化发展过程中，给公共服务供给提出了新的要求和机会，公共服务建设有了更为广阔的空间，对于新型城镇化的公共服务布局将是历史的契机，可以提高公共服务建设的起点,促进公共服务均等化的发展。（三）推动产业创新，带动地方经济发展。在推动基本公共服务建设过程中，需要大力发展相关公共事业。例如，公共体育、公共教育事业的发展，能够推动相关产业的发展，从而促进基本公共体育、基本公共医疗、基本公共教育等事业的发展，为居民大众提供健康的生活环境的同时，促进服务产业的发展，对地方经济的发展起到积极的促进作用。另外，在公共事业发展过程中，衍生出相应的消费需求，对于体育产品、医疗保健、教育资料的购买力会逐步提高，能够提高居民消费水平，推动地方经济的发展，带来产业的变革和企业创新。人们生活理念的转变也需要相应的物质保障供给，对于拉动地方经济增长是一个良好契机。（四）增强城乡民众的获得感与幸福感。由于城乡在教育、医疗、就业等资源方面存在着不均匀的状况，问题长期累积形成了地区之间的城乡居民之间的文化差异、生活质量差异等，而高速发展的经济与信息化水平使人们逐渐地主动地产生了解决此类问题需要。地区的不均衡发展极易引起民众之间产生焦虑感，产生劳动力素质低、择业困难、陷入贫困等社会问题。综合统筹安排城乡之间的基本公共服务供给，能够使城乡民众能够均等地享受到来自于文化教育、医疗卫生、就业养老等方面的基本服务，提升人民的生活水平，增强城乡民众的获得感，普遍地提升幸福感。从基础设施方面看，城乡之间的交通便捷程度正在普遍得到提高，人们能够利用的文化站、图书馆、健身场所普遍增加，乡镇学校的规模与教学质量在不断提高，这些都充分说明了我国实施城乡基本公共服务均等化战略所取得的成就，证明了基本公共服务均等化措施在满足人们对美好生活追求方面所具有的必要性。因此，要进一步强化基本公共服务措施的落实，加大惠民助困的力度，解决大病就医问题，提升乡镇教育水平，保障困难群众的生活需求，提升居家养老的生活保障水平等方面，尚需要更加完善的公共服务供给制度。

三、加强和完善辽宁基本公共服务供给制度建设的对策

在我国经济发展的相当长的一段时间里，城镇化的发展对推动我国经济增长和产业变革将起到重要作用。在城镇化发展过程中，迫切需要进行基本公共服务的建设和完善。基本公共服务体系的建设涉及范围广、内容全，从科教文卫到就业、养老保障等许多方面。可以从公共物品的供求关系及存在的问题，以及发挥政府的主导作用、整合社会资源的思路出发，制定相应的城乡基本公共服务统筹供给策略。辽宁省基本公共服务供给制度创新关键在于统筹全省城乡之间基本的公共服务，在与公共服务相关的各种人、财、物等资源方面，强化政府的主导与引领作用，并发挥企业和非营利组织的参与和合作，从多种渠道不断提高基本公共物品的供给数量，提高基本公共服务的水平。（一）统筹构建公共服务供给制度。1.强化政府在供给制度中的主体作用政府在基本公共服务供给中一直都处于主导地位，起着关键性作用。政府也是实现基本公共服务供给的重要主体，同时还要发挥着指挥和监管作用。因此，应该充分发挥政府在公共服务政策制定和总体规划的重要作用，立足辽宁省对全省基本公共服务做出全面的部署和规划。即政府不仅要提供最基本和最广泛的公共物品，还应该建立一个统筹规划机制。也就是说，统筹规划基本公共服务的基本战略，对基本公共医疗、就业服务、公共体育、义务教育、基本图书文化供给等进行全面的人力、物力和财力的总体设计。加强政府对基本公共服务的直接供给。基本公共服务市场空间广大，是一个异常广阔的市场。在诸如基本医疗、就业指导、基础教育和公共道路等方面的公共事业依然以政府为主导。政府直接建设公共设施和提供公共物品是传统的公共物品供给模式，即政府在公共物品供给过程中承担更多的职责，由中央和省级政府提供公共物品，改变过去由乡镇基层政府提供的局面，建立城乡公共物品供给一体化系统，统筹城乡公共物品的供给，以缓解地方和乡村基层财政供给不足的问题。创新政府间接公共服务供给模式。在政府财力不足的情况下，对公共物品的统筹供给问题，可以采取由政府出资、私人企业兴建、政府经营的经营模式。这种方式相当于政府购买私人服务的行为，是由政府出资，请私人企业兴建，日常管理和经营由政府负责。图书馆、社区文化活动中心等公共物品适合这种模式。2.发挥企业在基本公共物品供给中的重要作用从20世纪80年代，很多发展中国家的政府开始采用利用民间资本或者企业出资来建设城市公共物品的服务模式，即政府通过给予私人企业一定的特许权，允许其在某个范围内建设和经营，政府在宏观上给予一定的价格指导和质量监督。目前，私立教育、私人医疗机构等可以采用这种模式。企业参与公共物品的建设，较易满足人们对公共物品多样化的需求。第一，企业可以通过招标的方式进入公共服务领域，不仅可以发挥其进入市场和退出市场较为灵活的特点，满足人们对多样化公共服务的建设渴求。第二，企业通过慈善活动赞助公共服务项目建设。一些大中企业有足够的财力，可以通过参与赞助公共体育赛事、公益活动进入公共服务领域。第三，企业通过政府购买的方式进入公共服务领域。辽宁省健身活动中心、医疗中心、体检中心、教育机构较多，从不同程度上能够缓解辽宁省公共健身活动、公共医疗、公共教育等场馆的不足。3.充分发挥非营利组织在基本公共服务供给中的灵活作用随着科教文卫等社团的组建与发展，以及公益组织的成长，对我国基本公共服务补充了新的力量。社团可以充分发挥其非营利组织的性质和优势，凝聚社会人力和资金，对基本公共服务建设做到有益补充。第一，非营利组织数目较大，在贴近生活、创新经营、整合资本等方面具有一定的优势。面向社会日益多元化的需求提供多元化的服务，承担一些政府和企业都无法充分实现的社会职责。第二，非营利组织依法登记注册、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥整合社会资金和公众的积极性，从而推动公共事业的完善。第三，综合性社团等非营利组织有利于有效组织社区人力资源。非营利组织日益蓬勃发展，逐步成为社会服务重要的支持和供给者。非营利组织可以利用其接近民间的优势，充分整合建设公共服务的资金和人力资源，非营利组织出资、私人企业兴建、非营利组织经营，为政府公共物品的供给提供有益补充。（二）创新基本公共服务融资制度。目前，公共财政在公共事务的建设投资远远不能满足公共物品建设的需求，辽宁省也不例外。所以，可以从多种渠道进行融资。第一，发行债券进行融资，即面向公众发行一定期限且能够保值增值的债券，以取得公共服务建设的资金，同时也宣传了政府对公共事务的态度和政策。第二，对于参与公共物品建设的企业，可以向银行申请一定的免息或者优惠利率的贷款，促进企业承揽公共物品建设的积极性。对私人企业投资兴建公共服务和提供公共物品给予信贷、税务优惠，也可以在采购上采用政府补贴方式，给予企业以支持。第三，非营利组织可以通过接受社会捐款等公共服务资金募集的优势，对公共物品进行投资兴建，既可以发挥非营利组织的有效职能，也能够发挥社会力量对公共服务实行众筹，共同建设公共服务，这样可以缓解财政资金不足。（三）完善城乡基本公共服务监督与管理制度。1.要发挥政府主导的监管作用做好公共服务的总体设计之外，要做好对各类公共服务的有效监管，发挥全省各级政府在公共事务中的管理作用，保证基本公共服务职能持续有效地贯彻与执行。第一，政府要制定和规范各种基本公共服务的制度安排。对基本公共医疗、公共体育、公共教育等设施进行科学的制度规范，制定相应的管理法规、条例等。第二，政府要对各种基本公共服务进行有效监督，建立健全政府监管制度。进一步加强政府在基本公共事务中的事前制度规范、事中督促和事后检查等监督管理，做到有法可依、有法必依，确保基本公共服务有效进行。2.有效整合社区人力资源在公共物品建设过程中，充分利用全省城乡社区人力资源，能够提高政府的工作效率和增加公民对基本公共服务建设的理解与支持。在基本公共教育、就业、公共医疗、大众体育等方面，以有偿或者无偿的形式，发挥社区有时间、体力和经验的专业人士的作用。例如，体育指导员制度的实施，就是让当地居民中具有专业技能的人与具有相关能力的人担任公共体育健康指导教师和志愿服务人员。在网络信息发展迅速的今天，政府有能力也有必要建立公众参与机制，让老百姓有机会去了解公共物品的建设和发展状况，并有效监督公共服务的质量。3.完善基本公共服务智能化平台建设目前，信息化迅速发展，互联网、云计算等技术普遍应用于电子政务中。在政府的推动与监管下，需要建立与完善以全省城乡社区为单元的网络平台建设，打造智能化的公共服务平台。要建立信息沟通网络平台，扩大居民对社区内基本公共服务的了解和参与。通过网络平台，可以充分对社区公共服务的项目进行了解，吸收居民充分享受公共服务和对公共服务系统进行有效监督。同时，便于广大市民快捷地了解公共服务场所的开放时间、使用方法和利用情况，安排好出行或健身等公共活动参与的时间，提高公民的生活品质。

作者:张华 单位:辽宁大学