加强推进党的制度建设

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一、党内法治理念、制度意识与制度建设

法治理念“是指人们以法治理想为中心形成的全部观念的总和，是法治实现的精神条件和观念启蒙”［1］。制度意识，是指人们关于制度的思想和观点的总和，包括人们对制度的基本看法和态度［2］。法治理念和制度意识的强弱，直接影响法治和制度之治的实现程度。一方面，法治理念和制度意识是法律制度制定的中介，离开法治理念和制度意识，法律制度制定者就无法开展制定工作，正如黑格尔在论述法律意识时所说的，“通过法律意识，也正是法律意识，立法者才捕捉到时代精神，并将之反映到法律文件中”［3］320。另一方面，人们的法治理念、制度意识是学习、执行法律制度的思想和心理保证，是推动人们自觉实施法律制度的内在驱动力，“只有具备了内在的、自发的法意识，人们才会绝对地、无条件地遵守法律”［4］。因此，加强法治理念和制度意识，对于法律制度建设具有重要的意义。

二、当前党内法治理念和制度意识的现状

中国共产党党内的法治理念和制度意识，是较为薄弱的。由于中国社会长期以来是专制体制，法律主要是统治者制定出来统治子民的，因而社会本质的治理方式是人治，这造成我国社会长期以来缺乏法治理念。正如郭亚丁教授所指出的，“任何政党的建立和发展都受到社会文化的制约和影响。社会文化‘包围’着政党系统，政党系统体现着文化的特质。”［5］371－372中国共产党不可避免地受到传统政治文化的消极影响。在井冈山时期，就指出，群众乃至于一般党员的头脑中，还深藏着封建时代独裁专断的恶习，不喜欢麻烦的民主制度［6］184。建国初，董必武也指出，由于历史上的原因，人民群众守法意识差，党内的守法情况也令人担忧。［7］342在探索如何执政的过程中，中国共产党也曾经注重法律与制度的建设。例如，为了进行法治，亲自主持，精心制定了“五四宪法”;为了实现党内的制度之治，党的八大郑重地修改了党章。但是，由于长期的人治传统影响，在1957年前后，当国内外局势发生重大变化时，党内治国理政的思想观念也开始发生重大转变，到“”时期，更是完全用人治取代法治。十一届三中全会后，这种状况虽有很大改变，但仍还存在不少问题。彭真在1985年7月的一次讲话中就说:“有的人没有当‘长’的时候对民主和法制还觉得重要一点，当了什么首长就对民主和法制不那么热心了，甚至有点嫌麻烦了。”［8］534为此，邓小平1986年明确地提出，“要通过改革，处理好法治和人治的关系。”［9］177党的十七届四中全会也指出，“一些党员干部法治意识、纪律观念淡薄”［10］。因而，党内法治理念和制度意识淡薄，至今仍是较为普遍的现象。党内法治理念和制度意识薄弱，对党的制度建设的消极影响是很大的。一是解决问题首先想到的不是建立或完善制度，因而导致制度供给不足;二是即使勉强建立制度，也不遵守、不执行，导致制度无效，或者有利的就执行，不利的就不执行或变通执行;三是对制度的实施结果漠不关心，缺乏进行制度监督的意识和责任感。总之，法治理念和制度意识薄弱，极大地影响到党的制度建设科学化水平的提高。正如所指出的，“我们虽有了比较健全和完善的法律和制度，但如果人们的法律意识和法律观念淡薄，思想政治素质低，再好的法律也会因为得不到遵守而不起作用，甚至会形同虚设。”［11］

三、以积极的宣传教育加强党内法治理念和制度意识

孟德斯鸠曾经说:法律教育“我们做公民”，教育可以培养共和政体所需要的公民的政治品质［12］29。因此，积极的宣传教育工作，是培养党内法治理念和制度意识的重要途径。

(一)针对突出的思想认识问题开展宣传教育

培养党内制度意识，首要的是要解决当前突出的思想认识问题。正所谓“知至而后意诚，意诚而后心正”，只有认识问题解决了，法治理念和制度意识才能从根本上得到确立。当前，党内存在一些对法治和制度治党不正确的认识，妨碍法治理念和制度意识的加强，亟需予以解决。一是认为制度治党麻烦，成本高。确实，制度治党是强调依法而治的，是强调证据和程序的，在制度正常运行中，由于凡事依据制度，凡事依据程序，让人觉得麻烦，成本高。但是，从历史经验教训来看，人治给组织和社会发展带来的损失，有时是灾难性的，相对于一般的制度治党成本，简直不可以道里计。新制度经济学也认为，制度的一大功能就是节约，制度将所有可知信息的结论载于其中，只需人们遵守就可以了。正如诺思指出的，“随着专业化增长所引起的相互依存网络的扩宽，必要制度的可靠性意味着我们能够相信离我们个人知识日益遥远的结果。”［13］596因而，制度治党与人治相比，人治无疑更“麻烦”，成本更高。二是认为法治和制度治党缺少人情味，影响和谐。我国传统上很重视人际关系中的人情，这是我们民族的一个优点。不过，法治是当今举世公认的有效治理方式，我国也已经将依法治国定为基本治国方略。法治、制度治党和人情之间确实存在冲突，但是，一方面，通过各种各样的回避制度设计，能尽可能减少法治和制度治党对人情的伤害，例如，法律创制中亲属“沉默权”、“拒证权”的引入，就是借鉴;另一方面，通过合理缩小人情调节人际关系的范围，同时认真厘清情与法的界限，情与法、制度之间的关系也不会纠缠不清。制度治党，是否会破坏和谐呢?万事开头难，严格的制度治党，初始时可能确实有人难以适应，但一旦法规制度能够得到有效实施，就能够起到“以讼止讼，以刑去刑”的效果，从而最终实现和谐，而不是破坏和谐。三是认为既然“最好的制度都要靠人来实施”，制度治党归根到底是人治。这种认识的错误，与陈旧的制度观有关。一项法规制度，除了包含实体性制度、程序性制度，还包含实施机制。实体性制度规定做什么，程序性制度规定怎么做，实施机制是保障制度实施的激励、约束措施，它保证制度得到贯彻执行。有时，一项制度的实施机制有很多，如靠道德约束实施，靠思想觉悟自觉遵守实施，靠上级、同级或下级监督实施，靠权力、权利和利益相关人监督实施，等等。制度能够由制度主体自觉实施当然最好，如果不能做到这样，也总能从权利和利益的需求出发，设计出实施机制。因此，最好的制度都要靠人来实施是强调人的思想觉悟在制度实施中的重要作用，并不是说制度的实施全然依靠觉悟的人，因为很多时候制度实施依靠的是权利和利益相关人的监督。所以，认为制度治党归根到底是人治的认识，是由于其制度观陈旧，片面理解了“最好的制度都要靠人来实施”这种说法。当然，党的思想理论教育工作，还须进行更为深入和广泛的研究，更为有效的宣传教育工作。只有彻底解决了诸如以上思想认识方面的问题，制度信仰才能最终确立起来。

(二)创新内容进行宣传教育

传统的法治和制度治党宣传教育工作，内容较为单一、枯燥，一般来讲无非是遵纪守法、遵守党的规章制度的教育，这是一种单纯的遵纪守法教育，对培养法治理念和制度意识来说，效果有限，因而必须在内容上进行创新。一是要注重基本的法治精神的宣传教育。党内基本的法治精神宣传教育，其内容包括:法规制度裁决是解决党内矛盾的第一途径;制度在党内生活中具有最高的效力和至上的权威;一切组织和个人不得有凌驾于制度之上的特权;基层党员、干部有监督制度执行的权利;当制度的权威与领导干部个人意志冲突时，制度的权威高于领导个人的意志;制度的创立必须遵循正当的程序，等等。只有在党内大力开展这些基本法治精神宣传教育工作，党内的法治理念和制度意识才会是先进的、符合时代要求的，才能牢固树立起来。二是要多宣传党内典型人物。对党内典型人物的宣传，能表明党的价值导向，引领舆论潮流，引发党员干部的模仿行为。当前，我党对党内先进人物的宣传，其典型事迹大多是热爱人民、无私奉献、埋头苦干、淡泊名利、两袖清风、改革创新、扶贫济困等，而很少有党员干部发挥模范带头作用，严格实施国家法律和党内法规的事迹。我们曾经把《列宁与卫兵的故事》列入小学语文课本，但在我党宣传史上，这样的宣传是很少的，这不能不说是党的宣传工作的缺陷。要增强党内制度意识，就要大力宣传以制度创新解决问题、自觉遵守、执行国家法律、党内法规制度的先进党员干部。三是要注重对党员权利制度的宣传。马克思说，生产关系创造权利［14］874－875，党员权利要靠党的制度来肯定和规范。不仅如此，党的制度的好坏，很大程度上取决于它对党员权利的肯定与否，制度不对党员权利进行要求，党员也就无法产生对制度的需求，党的制度要获得党员的普遍遵守和执行，就必须全面、严密地规定党员权利，有力保障党员权利。因此，党内制度意识培养，很重要的一个任务，就是要宣传党员依照党的制度所享有的权利，以及党员维护自身权利的途径和方式，只有如此，才能激发党员关注党的制度，进而增强法治理念和制度意识。

(三)创新手段进行宣传教育

党的宣传教育手段陈旧，势必降低新鲜感，使人厌烦，达不到宣传效果。时代在前进，社会在发展，党的宣传教育手段不能进步，就是退步，因此，党的宣传教育手段、形式必须与时俱进。在增强党内法治理念、制度意识的宣传中，手段、形式创新的空间是很大的。一是要对党员进行参与式教育。让党员、干部广泛参与法规制度建设活动，是培养党内法治理念、制度意识的重要途径。正如有的学者指出，民主立法不能仅仅被动地适应社会发展的需要，也要主动地弘扬主流价值观念。立法过程要成为公众了解法律精神、接受法律观念、认可法律规范的过程;成为各个法律关系主体自觉接受法律约束的过程。［15］韩国在推进民主化培养民主意识的进程中，就非常重视对公民的参与式教育［16］。党的制度建设有必要借鉴这些形式，尽量多地扩大党员对国家立法和党内“立法”的参与，在法律制度创制过程中培育党员、干部的法治理念和制度意识。二是要通过多种媒体传播公正司法和党内裁决过程。现实中典型案件审理的全程传播，不仅传递了法律知识，起到了警示作用，更重要的是通过这种实际案例的展示，传播了其中蕴涵的法治精神和理念，树立起法律的权威，确立起人们对于法治的信仰，从内心产生法治理念和制度意识。近年来，我国法院通过微博等形式对一些大案要案的庭审进行了全程直播，大大增强了党内法治理念、制度意识，取得了良好效果。因此，公正司法和党内裁决的多种媒体传播，是培养党员法治理念、制度意识，实现制度治党的有重要意义的手段，必须加以充分利用。三是要更多地利用文学艺术形式宣传制度治党。当前，宣传党的先进人物、先进事迹的文学艺术形式有很多，但是，以制度治党为题材的文学艺术宣传却不多见。文学艺术作品，一是源于生活、反映生活，故而能引导生活;二是生动活泼，雅俗共赏，符合人们的接受心理;三是可以通过塑造的典型形象，充分表达所要表达的主题。因此，在党的制度建设过程中，应该充分利用小说、诗歌、散文、报告文学、纪实文学、音乐、舞蹈、戏曲、影视剧、纪录片、小品、相声、书法、绘画、歌曲等文化艺术形式，通过精心选择受众喜闻乐见的方式，通过塑造感染力强的艺术形象，使党员、干部在艺术欣赏中潜移默化地接受法治与制度治党的教育，从而增强党内法治理念、制度意识。四是要以仪式教育增强法治理念、制度意识。仪式即“举行典礼的形式”，是由人们在正式场合所说的话、所做的事情和穿戴所构成的整体。情感沟通和社会构建是仪式的两大主要功能，通过仪式的情感沟通功能，能使“生存的世界和想象的世界借助于一组象征形式而融合起来，变成同一个世界”［17］3。这种沟通，净化了人的灵魂，升华了情感。通过仪式的社会功能，能充分展示社会观念，唤醒集体意识中最本质的要素，保证信仰的产生和稳固，建构社会权威，“为维护信仰的生命力服务”［18］541。可见，仪式教育很适合用于法治理念、制度意识的培育。中国自古是一个礼仪之邦，但是，“”中，仪式的滥用破坏了仪式手段本身，以致当前党的各项活动中，仪式的运用是很不充分的，这不能不说是一个很大的遗憾。因而，党在进行制度意识的宣传教育中，应当注意加强对仪式教育的利用。党内的法治理念和制度意识的培育，是党的制度建设科学化中一项基础性工作，也是当前的一项紧迫任务，一定要进行系统规划，周密部署，常抓不懈，久久为功。

作者:罗朝晖 王静文 单位:湖南师范大学公共管理学院政治学系

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