新农村法治建设现状与对策

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一、北京新农村法治建设的重要意义

（一）北京新农村法治建设为农产品市场有序发展提供重要保障。当前北京市农村主要采用复合型农业发展模式，这一模式与市场经济密不可分。市场经济的发展离不开法治建设这一保障，由于市场经济具有自发性、盲目性和滞后性等缺陷，法治建设滞后会导致市场主体之间缺少法律约束，造成市场紊乱并引发周期性危机。农业市场汇聚了土地、技术、资金、劳动力等多种因素，其发展完善更离不开法律约束，只有建立完善合理的法律系统，才能真正保护市场主体的合法权益。加强农村法治建设对于完善农业市场具有重要意义。（二）北京新农村法治建设为促进村民自治提供重要保障。《中华人民共和国宪法》规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。”北京市在总结本地村民自治经验的基础上，结合本地实际，于2000年颁布了《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》和《北京市村民委员会选举办法》，并在2012年对这两个文件又进一步作了修订，使其更加符合当地实情，增加了村务公开具体内容，明确了乡镇或区县政府调查确认和宣布当选无效的处理程序。这两个文件的制订和完善充分体现了加强新农村法治建设对于村民自治的重要意义。（三）北京新农村法治建设为农村社会稳定提供重要保障。财产纠纷是目前影响农村社会稳定的一个重要因素，加强法治建设可以建立完善的农村财产权制度，使农民财产权得到更有效的法律保护，使农村财产在产权清晰的基础上，实现充分合理地流动，充分保障农民的合法权益。同时，加强农村法治建设可以抑制行政权力的过度干预，构建乡村治理新模式，赋予农村更大的发展空间和更强的发展活力。

二、北京新农村法治建设的现状分析

当前北京新农村法治建设取得了重要进展，主要体现为四个方面，即涉农地方性法律法规不断完善、农村公民法治建设得到充分提升、农村依法行政不断增强和农村司法水平得到加强。（一）涉农地方性法律法规不断完善。1.保护农村产权的地方性法律法规不断完善。自1993年开始，北京市相继颁布了《农村集体资产管理条例》《乡村集体企业承包经营条例》《农村股份合作企业暂行条例》《农村集体经济审计条例》等相关法规，对农村集体经济的经营管理、承包出租和审计监督都做出了详细规定。北京市还依照中央有关文件以及《土地管理法》和《中华人民共和国农业法》等规定，先后颁布了《基本农田保护条例》《农业承包合同条例》等一系列地方性法规来充分保障农民享有的土地承包经营权，促进农村的农业生产。2.规范农业市场的地方性法律法规不断完善。在农产品流通市场的规范上有《加强水产品市场准入管理的意见》《关于进一步完善蔬菜市场准入制度的意见》和《农作物种子条例》等相关法律法规来规范农产品市场。在农业机械管理方面，北京市出台了《农业机械管理条例》、《农业机械化促进条例》等法规，对农业机械的销售管理问题做出明确规定。对农产品质量，颁布了《食品安全条例》《安全食用农产品标志管理办法（试行）》《食品安全违法案件线索举报奖励办法（试行）》等。这些规范农业市场的地方性法律法规对农产品质量和相关法律责任做出明确规定，确保农产品质量和食品安全。3.建设生态文明的地方性法律法规不断完善。目前北京市出台了一系列保护生态环境、促进农村可持续发展的地方性法律法规，主要包括《水利工程保护管理条例（修正）》《郊区植树造林条例（修正）》《水利工程保护管理条例》《大气污染防治条例》《水污染防治条例》《森林资源保护管理条例》《水土保持条例》等。这一系列法律法规能够保护和改善首都农村的生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，促进经济社会全面协调可持续发展。（二）农村法治建设水平得到充分提升。当前首都农村法治建设水平得到充分提升，主要表现为农村居民的法律意识得到加强，善于运用法律来维护自身合法权益，同时农村基层公益性法律服务也得到加强。这主要是因为，一方面政府加大了对农村普法工作的宣传力度，结合村民的实际生活，加强对房屋宅基地、土地承包、农村土地征用、婚姻家庭等法律法规的宣传，倡导农民通过法律的途径来化解农村各类矛盾纠纷，维护农村社会稳定，同时加强对农村干部的法治教育，形成了定期对农村干部进行法治教育的制度；另一方面，政府积极倡导在农村提供公益性法律服务，以延庆区为例，目前已经建立了区、乡镇、村三级公益法律服务体系，确保每一个行政村都能拥有免费的法律顾问来解决农民的法律问题。这种三级公益法律服务体系能够充分满足农民日常法律需求，有助于农村法治建设。（三）基层农村依法行政不断增强。近年来北京农村依法行政取得了比较突出的成果，随着法治建设的深入，游离于法外的强制性行政权力越来越少，尤其是北京市颁布的单行法律法规如《北京市实施行政处罚程序若干规定》《北京市行政处罚听证程序实施办法》等，对强制性行政手段的运用规定了更加具体的标准和规则，为农村依法行政提供了重要的法律标准。基层行政执法单位不断加强依法行政的意识，基层干部的依法行政意识都得到了极大的增强，并时刻注意提升依法行政水平，相关部门也要求农村基层行政人员严格按照法律规范执法，探索依法行政新的实现形式。同时，建立了对农村依法行政的监督考核机制，并定期组织监督执法活动，使基层依法行政得到切实的监督。（四）农村司法水平得到加强。首都农村司法水平的提升主要表现为基层司法行政组织建设不断巩固，法律援助水平不断提升，农村人民调解工作得到加强，农村社会运用法治解决社会纠纷成为常态。第一，农村基层司法行政组织建设不断得到加强。2013年北京市印发的《北京市司法行政基层建设三年行动计划》已于2015年提前完成，使北京市在全国率先实现了所有街道乡镇建立司法所、所有区县建立法律援助中心的目标。第二，农村法律援助工作得到不断加强。从2012年开始，北京市司法局开展“法律服务村居行”活动，截至2016年，北京16个区6878个村居全都有了自己的法律顾问,在这一过程中,还实现了从律师志愿服务向政府购买服务的转型,并通过规范化管理拓展了服务深度。第三，通过人民调解工作解决社会纠纷成为常态，如平谷区组织全区热心公益事业且德高望重的普通居民在各行政村和社区组建疑难纠纷评理团，开展矛盾纠纷化解工作。评理团的建立是对人民调解委员会的重要补充，丰富了人民调解组织化解矛盾纠纷的手段。

三、北京新农村法治建设的问题分析

经过长期发展，北京新农村的法治建设已经取得了诸多成就，但就总体而言，法治建设与建设社会主义新农村、实现基层全面综合治理仍有一定差距，存在一些问题。（一）涉农地方性法律法规仍需健全首先，现有法律法规主要是原则性的规定，缺乏针对性和可操作性，如目前北京农村经常遇到的村集体组织占用农民承包土地修便道的问题，尽管《北京市基本农田保护条例》规定“除国务院和市人民政府批准的国家重点工程外，其他建设项目禁止征用、占用基本农田”，确实需要占用应申报农业主管部门进行审批，但这一规定却缺乏具体的审批标准和补偿操作标准。其次，法律法规实施标准不一致影响法律执行效果，如北京农村外来务工人员的户口转入问题，除了户籍管理部门的规章之外，各区县也有具体的政策标准，缺乏统一规定。最后，地方性的法律法规在一些有关农村群众生活的重要领域仍然有缺失，比如农村集体资产所有权、农户土地承包经营权及农民财产权的保护，对农业市场规范运行、农产品市场流通等方面的地方性法律法规已不符合农村发展现状，需要进一步加强。（二）农村公民法治意识建设仍需加强。尽管随着法治建设的深入进行，农村居民的法律素养有了很大提高，但从整体来看，村民的法治意识依然较为薄弱，通过法律来解决纠纷的意愿仍然不强。在法律宣传工作中多采用横幅、标语、黑板报、宣传橱窗等形式进行，生硬枯燥的法律条文和单调无趣的宣传方式无法吸引村民关注。农村普法工作缺少针对性，与居民日常生活联系不紧密。法律援助保障机制不完善，目前律师资源大多集中在城区，远郊区县尤其是农村地区律师资源稀缺，使当前法律援助难以发挥应有的作用。（三）基层农村依法行政有待加强基层农村依法行政是法治的重要体现，直接影响了基层群众对法律的信赖程度。当前首都农村基层依法行政的缺陷主要表现为：第一，农业执法机构在乡镇的派出机构数量有限，农民在遇到纠纷需要解决时不得不上诉到县区一级的农业执法机构。第二，农村执法人员受教育程度不高，素质偏低，不能严格依法办事。第三，基层执法投入经费有限。部分远郊区县由于受到自身经济发展状况的限制，对农村基层执法的经费保障力度投入不够，影响了执法人员工作热情和工作积极性。第四，基层农村依法行政缺乏有效的监督机制。乡镇基层政府没有设置监察机构，对行政执法行为缺乏来自同级机关的有效监督，而上级机关的监督也往往流于形式，达不到应有的效果。（四）基层司法水平有待加强北京农村基层司法暴露出来的问题主要是基层司法行政组织建设不足。司法所作为区县司法局的派出机构是加强农村法治建设的主要行政力量，但目前司法所的人员配备不能满足形势发展的需要。随着农村经济社会的发展，基层司法行政部门承担的任务与现有人员不足的矛盾越来越突出，司法所获得的经费有限，对于人才招录和队伍壮大都有不利影响。

四、进一步加强北京新农村法治建设的对策建议

当前北京农村法治建设出现的问题已经在一定程度上影响了北京整体治理法治化水平的提高，因此就必须对首都新农村法治建设出现的问题进行具体分析，提出具有针对性和操作性的对策，提高北京农村治理的法治化水平。（一）健全涉农地方性法律法规。完善的法律法规体系是加强新农村法治建设的核心和关键，只有健全地方性涉农法律法规体系，才能使运用法治方式和法治思维解决“三农”问题，做到有法可依。就北京市而言，首先，应当紧跟全国人大出台或修订的法律相关精神，适时更新有关的政策措施，同时促使涉农政策措施上升为地方性法规，促进政策法律化。其次，要根据农村社会发展的现实状况，对地方性法律法规进行适当修正，着重解决地方性法律法规与当前基层农村的社会经济发展状况相脱节的问题，对已经不合时宜或者与最新修订的法律法规相抵触的地方性法律法规予以废止。最后，充分重视法治建设过程中的非制度因素。当前法治建设中的非制度因素主要是“将国家法律法规与当地民情习俗实际结合起来，制定、遵守并执行村规民约”。北京市农村的村级规约大都冠以村民自治章程的名称，根据相关统计资料，目前在全市4000个行政村中，制定村级规约的村有3989个，占总数的99.7%。村级规约对农村日常事务管理的细节问题都做出了规定，有效弥补了地方性法律法规的不足。因此，在法治建设过程中要重视村规民约，使之与健全地方性法律法规紧密结合起来，建立村规民约与地方性法律法规的良性互动机制。（二）加强基层农村的法治宣传教育。目前农村法治建设已经取得重要成果，农村居民运用法律思维和法律方式解决社会纠纷已成为常态，进一步加强农村公民法治建设就应当加强农村的普法教育宣传工作。1.应当建设法治文化，塑造法律信仰，形成法律思维。法治是现代社会主要标志，美国法学家伯尔曼说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”居民对法律的忠诚和信仰是新农村法治得以实现的关键；而法治思维则是在对法律信仰和忠诚的基础上，运用法律来指引行动，“只有当人们能够自觉地而不是被动地、经常地而不是偶尔地按照法治的理念来思考问题时，才会有与法治理念相一致的普遍行为方式。”2.应当结合农村现实情况和农民的现实需要进行有针对性的法治宣传教育。当前北京农村的社会纠纷主要集中在宅基地纠纷、土地纠纷、群体性劳动争议和劳务纠纷以及损害赔偿纠纷，涉及到的问题包括土地承包、土地流转、征地补偿、农民工维权、计划生育等，因此在进行法治宣传教育时必须针对北京农村居民的实际需求，大力宣传征地拆迁、环境保护、婚姻家庭、农村产权制度改革等与农民生产及生活密切相关的法律法规。3.要创新农村法治宣传教育工作的具体形式。法治宣传教育要坚持分类指导，针对不同的群体开展不同形式的宣传教育。单纯的学习法律条文显得枯燥无味，必须采取通俗易懂、喜闻乐见的方式，在潜移默化中增强农民的法律意识。在宣传教育过程中，还要善于利用新技术，目前北京市各区县的司法局都建立了专门的普法教育宣传网站，网络已经成为首都农民获取法律知识的重要途径。4.要建立北京农村法治宣传教育的保障机制，使法治宣传教育工作长期稳定有序，把法治宣传教育纳入乡镇政府公共服务的内容体系中，加大普法经费的投入，将其纳入财政预算；加强农村法治宣传教育的人力保障，将大学生村官和普法志愿者都纳入法治宣传教育的队伍中去。（三）加强基层农村的依法行政工作。首先，要明确农村执法主体，推进农业综合执法。目前北京市农村农业执法部门机构林立，林业、水利、水产等行政职能部门和各区县农委下属的监督站所都具有行政执法权，这样就不可避免地出现重复执法和交叉执法等现象，因此，必须明确基层农村的执法主体，形成以农业行政主管部门为主导，多部门综合执法的行政执法体系。其次，执法机关应明确自己的权责，依据合法、合理、高效、正当的原则，按照法律法规严格执法。还要设立公共财政管理体制，为公共执法划拨专项资金，避免执法过程中的乱罚款、乱收费现象。再次，基层执法人员应当增强法律意识，提升业务能力，规范执法行为。执法机关要提高农村执法人员的准入标准，通过公开选拔考试吸引高学历、高素质人才，同时要加强对现有执法人员的业务培训、廉政教育和职业道德教育，增强其法律意识和业务能力，确立考核激励机制，加强对执法人员的管理。最后，则是要加强对行政执法的监督。基层人大及其常设机构作为执法监督的核心要侧重对农业、农民、农村等全局性的监管，乡镇人民政府作为执法和监督的双重主体要对农业生产、农民生活实行全面监管，只有明确各监督主体的权责，才能形成合力，保证执法的公正、高效。（四）提升基层农村的司法建设水平。要加强北京农村的司法建设必须要加强农村司法行政基层建设，完善基层法律公共服务以及加强人民调解工作。1.要加强农村司法行政基层建设。调整充实基层司法行政工作人员数量，在司法所增设行政执法编制；保障司法所的业务用房；加强基层司法行政工作保障，包括经费保障和装备保障；推进基层司法行政管理创新，通过政府采购方式组织开展基层司法行政各项业务，促进司法行政基层建设。2.要加强对农村基层法律服务的管理工作。建立基层法律服务的管理制度，建立一套完备规范具有操作性的制度，实现对基层法律服务有效的管理；加强基层法律服务从业人员管理，利用多种渠道引导城区法律服务从业人员向郊区农村过渡，满足现阶段基层农村的法律服务市场需求；探索基层法律服务新的管理体制，按照依法行政的要求，探索和尝试新的管理模式和管理方法。3.要加强人民调解工作。当前基层农村发生的社会纠纷中，有很大一部分是可以通过人民调解工作进行解决。在基层农村中应当加强人民调解工作，建立专业性的调解机构，各区县可以采取政府出资的方式来引导律师、法律服务工作者及其他法律专业人士组建专业性较强、化解矛盾纠纷权威的调解机构。同时完善基层农村的人民调解组织，在乡镇成立以司法所为中心的调解指导机构，组建调解工作室，招聘法律专业人士为专职调解工作人员，建立调解工作的联动机制，实现人民调解组织职业化、规范化和社会化运行。加强基层农村人民调解组织的经费保障，按照北京市规定的标准，制定农村人民调解组织经费保障办法和农村人民调解组织考核细则，把人民调解保障经费制度和规定固定下来，使之长期化和规范化。

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作者:侯辰龙 单位:首都师范大学