高速公路建设项目资金监管思考

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【摘要】科学的财务监管是重点工程的“生命线”，近年来，湖南省湘潭县基础设施建设日趋完善。在高速公路重点工程建设过程中，监管部门在财务监管机构、监管机制、监管措施等方面取得了成功经验，但在项目资金预算管控、监管力度、监管水平等方面还存在短板。本文在认真总结和分析成功经验及存在不足的基础上，就切实加强高速公路建设重点工程项目资金的监管提出几点思考。

【关键词】高速公路建设;重点工程;项目;资金监管

近年来，湖南省湘潭县基础设施建设日趋完善，其中的重点工程建设对县域经济的发展起到了决定性的作用，它关系着百姓的幸福安康，也关系到湘潭县对外形象。在湘潭县高速公路重点工程建设过程中，通过长期的摸索，监管部门在财务监管机构、监管机制、监管措施等方面取得了成功经验，但在项目资金预算管控、监管力度、监管水平等方面还存在短板。而要切实搞好高速公路建设，科学的财务监管是重点工程的“生命线”，资金监督管理需做到监督依法、监管科学、监控有力、监察到位，不断推动重点工程项目资金的财务监督管理更加科学和完善。只有科学地进行财务监管，才能使项目工程顺利完成，只有坚持财务依法监管，才能使百姓真正享受到国家建设带来的幸福感、获得感和安全感。

一、高速公路项目资金监管的主要经验和不足

在近几年高速公路项目建设资金的监管中，湘潭县摸索出了一些成功的财务监管经验，同时也发现了一些不足。（一）主要做法。1、成立专门监管机构。湘潭县在财政系统率先成立了“重点工程财务管理股”专管部门。该部门安排专门会计，专项参与“高速公路重点工程”财务监管指导，监督财务事项，以增强财务监管工作力度。在县委、县政府直接领导的“高速公路建设县指挥部”成立后，县财政局即时指派专门工作人员入驻县指挥部，开展财务监管方面工作，指导、监督财务事项。同时县指挥部设立“财务部”，按照县政府和县指挥部的统一安排，从县级相关单位抽调财务业务骨干组成，相应设立乡、镇指挥机构的财务室并安排专门对接的财务人员。2、完善两个监管机制。指挥部“财务部”设立组建后，建立和完善“财务管理”和“财务监督”两个机制。一是完善财务管理机制。首先，建立健全各项规章制度。如建立《会计岗位职责》《出纳岗位职责》《财务主管职责》等规范和《财务管理制度》等制度。特别是在县政府规范全县高速公路财务管理后，“财务部”根据新的政策要求，制定了《财务稽核制度》和《加强公务消费的规定》。同时要求乡镇财务室参照县指挥机构财务管理制度进行。其次，开设专门到户账户。通过中国银行批准，在银行开设了专门到户账户，协助乡镇指挥机构财务室在其所在地的信用社开设专门到户账户，同时对征拆户到户账户的管理作出了明确规定。最后，进行全方位的业务培训。聘请了财会方面的资深专业人员，对县、乡两级指挥机构的财务人员进行财会业务专门培训，重点就高速公路建设适应的会计制度、账户管理、账簿开设、科目设置、资金结算、核算原则、账务处理、报表编制、档案管理等方面进行专门指导和统一规范，全面提高会计人员的重点项目财务业务水准和工作能力。二是完善财务监督机制。财务监督是财务部的一项重要职能。指挥部的财务部，在监督机制方面的主要工作包括：一方面定期搞好各级财务检查。会同县财政局、重点办等相关职能单位，对各级指挥机构财务进行定期检查；另一方面定期搞好县乡两级的财务审计工作。每年请县审计局对县乡两级指挥机构上年的财务收支进行审计，对审计结论组织落实整改，为工程完工后的上级审计打下良好的基础。3、落实三个监管措施。严格按监管程序办事，是财务工作的重中之重。在这方面主要落实三个方面的监管措施。一是严格补偿标准和数据审核。严格按湘潭市征拆文件执行，做到“三核三准”，一核表册数据准确；二核补偿标准与文件准确一致；三核确认支付补偿款准确。二是执行“一卡通”。即对各补偿到农户的资金严格执行“一卡通”。在指定银行开设征拆户专用存折账号，设置个人密码后，将协议补偿资金如数直接拨入征拆户个人存折账号。三是对各项民生专项资金（包括协议项目资金）进行公示公开，确保各项民生资金透明、公正。（二）存在的不足之处。高速公路一般为国家重点工程，资金来源可为国家、民营和其他投资等，在建设中的财务监督管理没有成功的模式可参照，大多数是参照现行的财政体制下的相关政策和制度进行，从而产生了诸多难点和不足。1、高速公路重点工程资金财务管理没有统一、规范。高速公路重点工程项目多数是短期的建设工程，财政内部只是设立临时机构，没有固定专门专项管理职责部门，财务管理也不统一、不规范，管理不到位，鞭长莫及。2、高速公路重点工程资金出现被侵占、贪污挪用等混乱现象。一条高速公路从开工到建成通车，工作期短，涉及面广，工作量重，业务性强，资金量大，地方财务管理主要存在预算难准，人员经费偏多，工作经费短缺，恢复损毁道路、桥梁、水利和生产生活设施等项目资金无预算，出现重点专项资金被挤占。更有少数工作人员，对征拆项目等，打歪主意，利用各种不法手段，骗取、侵占、贪污、挪用各种专项资金的违纪违法现象。3、地方管理基本力量薄弱，因管理繁重而无效应。屡屡出现乡镇会计兼任不专职，财务繁累而无效率；与局部地区、个体协调无果遇阻工，造成工期延误；追加相关而无来源补偿，协议工程资金不能及时拨付等。4、高速公路重点工程县乡指挥部留用过长，经常超过规定期限二至三年，甚至更长时间才撤离。公用经费来源仅限每公里和房屋征拆经费总额提取，而指挥部超长期的滞留给本就入不敷出的地方财政带来繁冗负担。

二、加强高速公路建设项目资金监管的思考

为切实搞好高速公路建设财务监管，确保高速公路顺利完成。在全面总结湘潭县高速公路建设资金监管经验和存在问题的基础上，笔者认为，高速公路建设项目资金监督管理要充分全面地发挥财政部门专设的“重点工程项目管理”部门职能职责作用，在项目前期、中期、后期全程参与，委派专门“财务监察”全面监察项目资金财务，要成为“重点工程高速公路项目”指挥机构全程有效的“财务监察员”，在财政全程督导中，进一步做到“监督依法、监管科学、监控有力、监察到位”。（一）健全财务监管制度，做到监督依法。1、坚持原则，健全制度。做好高速公路建设项目资金的监管工作，财政项目重点管理单位首先必须坚持四个原则：一是量入为出的监管原则；二是收支平衡的监管原则；三是专款专用的监管原则；四是讲求实效的监管原则。其次是在这四个原则的基础上，依据《会计法》《预算法》《基本建设财务管理规定》等法规，做好各级指挥机构（包括村级）的财务内部监管。在财务审批、财务稽核、账户管理、票据监管、现金管理方面；在工资补助、福利待遇、目标考核范围和标准方面；在来客接待、公务出差、学习培训、会议调研标准方面；在政府采购、招标投标、审核审计程序和要求方面；在车辆或租车监管、资产监管方面等五大类，按照有关规定并结合高速公路建设的实际，建立健全完善的财务监管制度，在实际工作中严格执行。2、委派专门“财务监察”全程监察。高速公路建设项目前期、中期、后期，由县财政部门项目重点股委托一名专门“财务监察”全程参与、全面监察整个财务。明确“财务监察”职责权责：一是参与高速公路建设项目前期财务监督，参与项目协议资金前期核准审查与协议工程的造价核算、资金预算。二是参与项目协议资金中期财务监督，监察征拆资金落实与协议预算资金执行；相关资金的账簿一对一核准核查。三是参与项目协议资金后期财务监察，监督执行项目结项，监察总资金核查结算，与各协议资金的结算核算。“财务监察”的财务监督权责，由财政部门的重点股归口负责专业督导，“财务监察”的财务监察权直接向县指挥部负责。（二）健全财务监管体系，做到监管科学。充分发挥财政部门专设的“重点工程项目管理”部门职能作用，突显地方财政专列部门的精锐、灵活机制作用。发挥财政专设部门的全瞻性功能作用：1、完善预算管理和考核机制。发挥财政专设部门的功能作用：一是编制县级协议补偿项目的预算及工程预案，负责督导、审核乡、村编制协议补偿项目的预算。报县指挥机构，经政府报备、协议通过后，负责逐项的落实到位。二是审核、督导各类政策性补贴、补偿的编制、清册，以不损害个人利益为前提，预制符合政策、地方实际情况的追偿性协议补偿、补贴条目，如地差、地级补偿；水利补偿；地质结构性损害补偿；生产生活必要设施补偿及恢复工程等。三是审核、督查期中财务、审计情况；督查、监察县级协议补偿项目的财务及工程；督导、审查乡、村协议补偿项目的财务。四是负责项目结项，结项督导、监察，编制项目结项意见书。对已完成上级重点工程项目的，在项目工程合格验收当年（原则上不超过三个月）应予结项，完成“项目结项意见书”。负责结项同期及后续扫尾，县、乡、村仍在建的协议工程，进行财务督察及工程督查，直到县域协议工程、协议追偿性补偿的全部结算清欠、财务审计等系列财务制度性工作完成。五是负责重点工程项目所属财务人员绩效考核与财务监察。对重点工程项目中财务行为和财务问题的纠偏勘误；发现问题及时督导，情况重大的及时向指挥机构反映、报告；有违法乱纪的现象及时发现、及时整改，情况重大的联合审计、行政监察等部门进行执法监察。2、建立健全重点工程专门会计账簿和会计科目。建立“高速公路总分类账”“高速公路收支明细账”“高速公路往来明细账”“高速公路固定资产明细账”“高速公路银行日记”“高速公路现金日记账”，必要时还可自建“高速公路资金备查账”和“物资领发备查账”等。全面科学设置重点工程专用会计科目。设置协议预算资金、财政拨款、其他收入、其他预付款等来源类科目。设置工作经费、乡（镇）村经费、土地管理费、征拆经费、资产、其他应收款等占用类科目及其相关的二级科目。通过建立全程、有效的监察管理机制；健全完整的会计账簿，科学设置会计科目，对会计事项固定分类，完备会计账簿、往来明细账簿等，完备编制会计报表和编写会计报表说明，达到及时、准确、全面反映高速公路财务收支情况，从报表和账面到动态监察，全面明晰资金流向、收支数额清楚准确，达到精细而科学监管。（三）改革资金监管模式，做到监控有力。高速公路建设项目资金采用“金库集中”的资金监管模式。做到监控有力，防患于未然。县金库集中的资金监管方式如下：1、坚持四个准则。所有权不变，所涉高速公路项目专项资金、工作经费和其他资金的所有权和使用权不变原则；审批权不变，所涉高速公路项目专项资金、工作经费和其他资金财务审批权，按照审批权限制度审批；核算主体不变，对县乡高速公路项目资金实行分级财务核算；债权债务关系不变，在高速公路项目建设协调过程中所发生的债权、债务由县乡各级财政享有和承担。2、三个归口管理。高速公路建设项目资金“金库集中”管理，适应于所有高速公路建设项目，实行“账户统一、资金统付、票据统管”的监管方式：账户统一，所有高速公路建设账户，按照国库集中收付的账户监管要求进行；资金统付，所有高速公路建设，按照国库集中收付的资金拨付要求进行；票据统管，指挥部使用的资金结算票据，统一由县财政局票据股领发，票据采取“限量领用、定期核销”的监管办法。3、集中管理。所涉各级指挥部设立财务室，确定一名“报账会计”，全面负责高速公路建设账务收支的核对及报账工作；县财政局重点股委派的“财务监察”，专门负责所属各指挥部财务业务督查、分级审查，将报来的资金计划凭证，审查稽核无误后由县金库集中支付；各级指挥部按高速公路建设财务规范、会计制度监管的要求，及时做账，编制报表，分月将会计报表交乡镇指挥部和报县财政局重点股备案。（四）全面加强监管协调，做到监察到位高速公路建设的资金流量大，涉及面广，情况复杂，财务监督管理要坚持“一切为民”的宗旨，要广泛协调，争取各方支持，让监管成为常态，监察全面到位。以财政专管部门为主体，主要加强以下几个方面的工作力度:1、协调工作。主要包括：一是要协调工作经费的调控比例；二是要协调相关损毁工程修复资金额度；三是要协调各项资金总体到位。2、财务督查。一是切实做好财务审核工作。财政专管部门、县指挥机构“财务部”和审计局等职能机构要联合开展平时财务监察。如一个拆迁户的房屋补偿，先由国土征拆部门按标计偿，并由征拆稽核员审核后，再经指挥部财务部审核，财政重点股要负责程序督导、账务审核、财务监察。二是切实做好财务检查工作。检查上要做到：定期进行财务检查，即由县至村、组，逐级进行定期检查，达到账账相符，抽检、实地核查等方式，核实资金到位。监管上要做到：“标准、额度、期度”三到位；公示公开；统一票据。在监察效果上要做到：发现问题及时整改，防范违纪违法行为的发生，确保高速公路建设顺利进行。3、审计督查。重点股应会同县指挥机构“财务部”、审计局等部门每年定期对县乡两级高速公路建设财务收支进行一次审计检查。对审计中发现的问题要及时督查整改，对发现因工作不实、暗箱操作、监管不力而造成项目资金严重亏损和滞留、截留、挪用、骗取、甚至贪污专项资金的重大违纪违法行为，要依纪依法追究当事人的责任。4、结项撤部。高速公路建设项目完工验收后当年（原则上不超过三个月），应予切实做好结项撤离工作。重点股应向县指挥机构提交结项意见书，结项撤部期及后续扫尾，应以重点股为主导，做好几方面的结项维稳及国家重点工程验收的工作。一是负责的专项资金欠付结清；二是完成项目资金（包括协议工程资金）所涉各方结算；三是完成协议工程资金的全面审计；四是完成固定资金处置或移交；五是做好项目、财务、资金、档案及指挥机构其他事项的移交接管。

总之，要抓好高速公路建设财务监管，应以财政专设部门为基本工作班底，在整个工程的建设过程中，充当“财务监察员”的重要角色，承担起重要的职责，为高速公路建设的全局平稳行使职能。财政要在实践监督中逐步规范、不断完善“重点工程项目”资金管理与监督，在实践监察中讲求实效，才能发挥重点项目的实际社会效用，才能真正给百姓带来实实在在的福祉。

参考文献

[1]国务院.中华人民共和国预算法实施条例[EB/OL].（2020-08-20）.

[2]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国会计法[EB/OL].（2017-11-28）.

作者:冯燃灿 单位:湖南省湘潭县财政局