基础设施投资项目建设要点

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摘要：在基础设施投资项目中社会资本方通常扮演多个角色，项目各层级管理权责未能清晰界定，容易导致项目管理程序混乱，作为实现总体目标主要抓手的考核机制也无法明确与落实。文章主要结合基础设施投资项目实施过程中的管控经验，分析了项目建设期各参与方在政府付费类项目及使用者付费类项目中的职责划分，并基于此提出了对两类项目考核机制的建议，总体收益得到了有力保障。

关键词：政府付费类项目；使用者付费类项目；建设期；职责划分；考核要点

1企业主要参与的基础设施投资项目类型

随着PPP模式在我国基础设施项目建设中的运用并日益推广，基建行业众多企业纷纷进军投资领域，凭借其自身在传统施工领域积累的经验及专业技术优势，在各大专业领域迅速完成了角色转变，形成了集投资人、工程承包商、运营商等多角色于一体的社会投资人。从项目付费来源划分，目前各企业主要参与的基础设施投资项目类型可分为2种：①以BOT模式实施的使用者付费项目（简称“BOT项目”）；②以PPP模式实施的政府付费或使用者付费+政府补贴项目（简称“PPP项目”）。在项目建设实施过程中，一方面由于项目类型不同，实施方案、PPP合同边界条件、政府方与社会投资方权责划分等均呈现较大差异性；另一方面，社会投资人通常兼任投资方及工程承包商，项目管理者需同时考虑项目总体投资收益目标、工程承包商利益及项目资金运转等问题，项目管控方案设计往往难以周全，以上原因导致了建设实施过程中项目公司与总承包部管理界面及相关职责难以清晰界定，无法形成合力，在众多项目中均出现“各自为政”的现象。此外，项目建设期考核工作也因各方职责未明确而导致考核机制难以落实或主要考核指标缺失，项目总体收益目标无法得到有力保障。基于此，结合已有基础设施投资项目管控经验，文章主要分析了BOT项目与PPP项目建设期中各参与方的职责划分，并对两类项目的考核机制提出了建议。

2投资项目建设期职责界定

各类投资项目由于付费机制不同，政府方与社会投资方在前期手续办理、建设实施及后期运营阶段的权责边界划分及相应工作也存在较大差异，因此导致其他主要参与方的权利义务也有所区别，以下针对BOT项目及PPP项目的建设期管控特点进行分析。2.1BOT+EPC项目。该类型项目在建设期由社会投资人投资建设并与政府方签订特许经营权合同，在运营期通过自主运营收费收回前期投资成本，最后在运营期满后移交给政府方。在特许经营权合同约定期限内，由于项目形成的运营资产属于社会投资方，因此，项目前期立项、合规性手续、征地拆迁等工作的责任主体方均为社会投资方，同时项目总体建设规模及实施成本水平均由其控制[1]。根据社会投资人承担的主要工作职责，其出资成立的项目公司作为筹融资和利润中心，主要负责概算水平控制、建设资金筹集与监管、前期合规手续办理、项目总体策划以及移交运营准备等工作，其余工作则通过签订总承包合同、监理合同、征拆合同、技术服务合同和保险合同、融资合同等方式由其余各参建单位承担。兼做工程承包商的社会投资方为建设项目成立的工程总承包部作为成本控制中心，其主要职责是项目总体建设成本的管控，严格按照项目目标责任确定的成本及总承包合同（或有关分包合同）的条款约定，对施工过程中的成本、安全、质量、进度进行全方位的责任监控，保证投资项目的实际成本不超过投资预算，以及项目总承包管理费用不超过目标数。为实现以功能划分，BOT+EPC类投资合同的项目建设期总承包合同应分为2个：①以项目批复概算为上线的总承包合同，该合同主要目的是服务项目的资本运作与项目资产形成，内容以总承包单位常规义务责任为主；②以实际成本角度出发，由项目公司与总承包部合理分摊工程建设各类风险后形成的内部经济责任制，该合同主要目的是便于项目公司、总承包部掌控项目实际实施成本[2]。2.2政府付费类。PPP+EPC项目政府付费类项目由社会投资方完成项目前期融资贷款、投资建设及运营期养护维修等工作，项目通常不具备运营性质或相关工作更适合由政府方负责，社会资本方投资成本及收益纳入政府财政预算并在运营期予以支付。在此类项目中，社会投资方不承担运营职责，项目形成的资产权属归政府方所有，因此，项目立项、前期合规手续办理、征地拆迁等工作通常由政府方负责办理，项目设计咨询、施工监理、质量检测等具备监督职能单位也由政府方负责招标工作，社会投资方仅承担费用支付职责。基于社会投资方承担的责任范畴，项目公司承担的主要职责是做好前期项目筹资工作并协助政府职能部门尽快推动合规性手续办理，在结算阶段做好项目总体投资额的确认工作，确保项目结算总价达到预期水平。兼做工程承包商的社会资本方成立的总承包部主要职责与BOT项目类同，主要负责项目成本控制以及工程安全、质量、进度管控等相关事项。为确保项目总体收益目标的实现，项目公司与总承包单位签署的合同也应分2个：①首先是以项目合同约定的计价原则和支付原则为依据的总承包合同，该合同的主要目的是用于项目公司向回购方（政府方）按计价原则回收相应资金；②其次是以实际成本角度出发，合理分配两者需承担的工程建设风险后的内部经济责任制，该合同主要目的是便于项目公司、总承包部掌控项目实际实施成本[3]。

3考核要点

为充分调动投资项目公司经营者的积极性和创造性，不断提升企业的管理水平，增强企业的市场竞争能力和可持续发展能力，考核目标的设定应将总体绩效考核激励与阶段绩效考核激励相结合。在投资项目总体及阶段考核目标设计时，应高度关注投资额管控、成本费用控制、进度管理和财务资金管理4大目标；同时使用者付费类BOT项目和政府付费类PPP项目在具体考核指标制定上应有差异性和针对性。3.1投资额管控。经营性BOT项目总体要求确保投资估算科学合理，控制概算总规模，保证实际投资总额在总概算投资额或批复投资额范围内；准经营性政府补贴/政府付费PPP项目应严格按照经批准的或PPP合同约定的建设规模、标准、概算、预算组织实施，投资项目建设中调整建设规划、标准，造成项目概、预算变动的，应及时按照PPP合同的约定获得实施机构、审计机构的认定方可实施[4]。3.2成本费用控制。经营性BOT项目应严格按照经批准的项目投资成本费用测算进行过程管控，项目公司必须将费用测算表分解落实；准经营性政府补贴/政府付费PPP项目原则上不受总体投资规模的限制，对此类项目则应下达项目须实现的具体投资收益比例，而非下达需要实现的具体收益额。3.3进度管理。经营性BOT项目如高速公路投资，需重点关注整体规划、路网贯通等因素，在进度管控上要把握投资节奏，在考核目标设置上明确重点工程、重要节点完成时间，须统筹考虑，不可操之过急；准经营性政府补贴/政府付费PPP项目同样应关注用地预审、项目环评等前期合法合规手续，另外需重点加强与实施机构、财审中心等单位的对接，确保各项目纳入PPP库及地方财政预算。3.4财务资金管理。在财务资金管理上，两种类型的项目并不存在差异，项目建设期实际资金支出分为总承包合同实约定的实际项目成本支出、征拆费用、采购费用、项目公司管理费用和总承包部管理费用；项目公司建设期资金来源分为名义资本金注入、融资机构提供的贷款或其他融资以及根据投资合同或特许权协议可取得的政府补贴、税费减免或建设期可取得的回购收入、再投入；名义资本金来源主要为总承包部或内部施工分包部的施工利润再投入。在项目建设期阶段，项目公司建设期资金的管控重点：①来源，项目公司的融资与资本金是否同步配套，承诺的补贴、再投入是否实现[5]；②支出，项目征拆费用、采购费用是否符合合同约定，项目公司管理费、总承包部管理费的支出是否超过目标下达；③循环，“内部经济责任合同”的支付是否足额及时，“总承包合同”的成本是否超支，两者之间的投资收益是否经出资方财务部、项目公司、总承包部、分包单位的合理运作后转回出资人，是否受控。

4结语

综上所述，在基础设施投资项目管控过程中，无论投资项目类型如何创新发展或各参与方权责如何划分，只要在项目顶层策划时理顺各合同关系和组织架构，区分好总承包合同和内部经济责任制之间的差异，抓住管控重点，科学制定考核机制并贯彻落实，就能做到项目公司和总承包部权责清晰，实现对其有效监管。

参考文献

[1]陈英夫.PPP承包模式工程项目管理方法的研究[D].南昌：南昌大学，2017.

[2]张迎辉.中交路桥建设有限公司投资模式BOT+EPC研究[D].长沙：长沙理工大学，2014.

[3]汤淳.基于层次分析法的BOT+EPC工程项目风险管理研究[D].重庆：重庆交通大学，2013.

[4]蔡霞，曾华.PPP模式下施工项目建设运营中的成本管理[J].当代经济，2015（27）：74-75.

[5]胡旭辉，杜国平，孙立东，等.基于PPP的BOT+EPC模式在重庆高速公路建设中的应用[J].公路交通技术，2015（03）：141-144.

作者:邓林 徐家麟 单位:中交第四航务工程局有限公司