财政项目在农业科研单位的运用

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摘要:近年来，绩效评价广泛应用于财政支出评价，农业科研单位作为农业科研项目财政支出的重要载体，应主动适应绩效评价的要求。文章阐述了绩效评价的主要特点，对绩效评价在农业科研单位项目支出中的应用进行了分析，旨在进一步提升农业科研单位财政支出效益。

关键词:绩效评价;财政支出;应用

20世纪，西方国家为了提升政府资金使用效率，掀起了一场以绩效评价为主体的新公共改革运动。发展至20世纪90年代，部分国家开始将绩效评价和科研项目相结合，以解决科研资源分配问题。从结果看，绩效评价的引入，显著有利于科研成果产出，有组织有计划的绩效评价体系对这些国家的宏观科技管理、资源优化配置起到了重要作用。财政部于2011年下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，标志着政府管理部门开始探索如何以绩效预算管理为契机提升财政资金的使用效益。2014年修订颁布的《中华人民共和国预算法》正式从法律层面确定了财政资金预算绩效管理的总体原则，明确了将绩效评价思想应用于预算编制、决算管理的总体思路。农业科研单位作为农业财政项目资金的使用主体之一，如何切实提高财政资金使用效率，提升国家农业科技实力，推动农业产业走出去，绩效评价在一定程度上为科研事业单位管理相关财政项目提供了遵循。

1项目支出绩效评价的概念

根据财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。财政项目支出绩效评价是财政支出绩效评价的重要组成部分，本质上是绩效评价思想在财政资金支持的项目中使用的具象化，做好财政项目支出绩效评价首先要认清绩效评价。绩效评价是一种以支出结果为导向的项目管理模式，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注资金使用的产出和结果，促使管理部门尽量少花钱多办事，优化资金使用效率，有利于高效、责任、透明的公众财政资金使用方案的实现。建立绩效预算要深刻分析其核心理念，准确把握绩效预算的特点。1.1树立结果导向意识。绩效评价要求资金使用单元逐级进行评价，将结果上报上级主管部门，再由资金管理部门根据年度计划和绩效评价结果进行财政预算，使绩效评级成为民众监督政府、行使自身权利的手段。站在项目实施方案的角度，绩效评价从项目立项开始，应展开自我评价，确定项目相应的实施结果，由结果确定项目实施方案以及资金安排。1.2树立整体规划意识。1993年，美国国会通过《政府绩效与结果法案》(GPRA)，明确以绩效评价的方式约束联邦机构的行为。GPRA主要有3个方面，即战略计划、绩效计划和绩效评价。各联邦机构首先对自身职能进行定位，确定发展规划，进而形成覆盖5年的战略计划并每3年修改1次，再加上对应年度的绩效目标进行绩效评价，形成绩效评价的整体框架。各机构的规划能力是决定绩效评价实行好坏的重要前提。1.3树立不断改进意识。从西方国家的实践来看，绩效评价的实行是动态调整的过程，相应的评价体系与评价方法仍在不断改进。以美国为例，GPRA颁布以后，布什政府推动R＆D投资标准(Research＆DevelopmentIn-vestmentCriteria)，2002年推出项目评价工具(ProgramAssessmentRatingTool，简称PART工具)，2010经过多次听证会和意见交流，美国国会正式推出《政府绩效与结果修正法案》(GPRA-MA)，针对已经日益加剧的问题进行了全面修正。从GPRA到GPRAMA，应该认清政府绩效管理是一个不断改进和完善的进程。当下，农业科研单位面对数量繁多的农业科研项目，管理资金大，管理任务重，加之社会公众对于财政资金管理要求的提升，建立结果导向的评价机制，以合理规划破解资源分配，形成渐进式改革方案是当务之急。

2正确认识绩效评价在农业科研单位项目管理中的重要作用

不管是农业科研单位中的管理部门还是资金使用部门，如何利用有限的财政资源做好事、办大事，真正回馈社会公众，提升农业行业科技实力，确保农业产业安全都是重要议题。利用绩效评价的方法体系优化农业科研单位财政资金使用效率、透明度，科学评价农业科研单位成果，树立权利责任对等意识，提升社会公众对农业科研单位的认可，将是争取财政资源的重要凭据。因此，正确认识绩效评价在农业科研单位申请和使用财政资金过程中的重要地位是推行绩效评价方法的重要前提之一。以项目资金申报使用为视角，可以将财政资金使用与评价的全过程分为预算编制阶段，项目执行阶段，项目结题评价阶段。2.1优化预算编制的要求。绩效评价为项目预算编制指明方向。农业科研单位要想提升预算编制水平，必须有机融合绩效预算评价体系，树立绩效预算观念，形成先规划、后立项、最后编纂预算的预算编制机制，对接绩效评价的要求。规划从大局出发，长期中期相互平衡，设定目标，为科研项目申报做好布局;立项注重中短期实践性，应有明确的评价指标，且具有公信力的评价机制;编制预算应根据结合可标准化可量化的资源要求和机动部分统筹安排。绩效评价下的预算编制要做到立项有依据，项目可评价，评价可量化，为项目后续执行、监督、评价打下基础。2.2优化项目执行的要求。绩效评价为项目执行提供依据。财政资金是否能够高效率服务社会，创造社会价值，项目执行尤为重要。在项目执行过程中，传统管理方式主要以管理部门督促为主，如重要时间节点管理、信息公示、约谈管理人员等形式，着重督促资金使用，却忽视资金使用的效益。绩效评价体系则要求立项之初，就建立一套全程监督的绩效评价方案，用绩效目标是否达成代替资金使用百分比，形成绩效评价结果与预算安排挂钩机制，明确项目执行人责任制。相较于传统管理方式，绩效评价系统充分发挥项目执行人的积极性，更有利于政府投入产出的实现。农业科研单位开展科研活动，承担了大量财政资金的运用，如何实现项目结果与规划相一致，如何激发科研人员的活力，如何变外部高压为内生激励，需要绩效评价系统的运用，科学评价科研项目进展，推动财政资金高效使用。2.3优化项目评价的要求。对财政项目支出开展绩效评价更加科学。2015年5月，财政部下发的《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》明确指出:项目支出依然存在与政府宏观政策联系不紧密，缺少前瞻性;与部门职能衔接不够，存在交叉重叠现象;缺乏科学合理的立项和分类标准，项目数量多但重点不突出。如何保障项目支出有目的，有计划，成体系是摆在项目管理人员和财政管理人员面前的重要课题。绩效评价体系要求建立以结果为导向的评价方法，项目设立之初就应建立相对应的项目绩效指标，形成可以动态管理的评价指标体系，提倡可量化的指标方法，随着项目进展，形成动态评价结果，将绩效结果与预算安排挂钩，建立明确的预算调整机制，以确保资金使用的目标性和效益性。农业科研单位应充分认识绩效评价在财政项目支出中的重要作用，用绩效评价思想正确评价项目效果，科学考量资金使用成效，统筹调配相应资源，达成项目目标。

3农业科研单位项目支出绩效评价应用的思考

虽然绩效评价着重于对财政项目支出结果的衡量，但是结果的好坏取决于项目设立是否合适、项目执行是否合格、项目评价是否科学。农业科研单位运用绩效评价，不能仅停留在对项目资金使用结果的监管，要对项目预算编制、项目执行、项目报告三方面进行配套改革，在农业科研项目财政支出的全过程渗透绩效评价的思想，逐步建立科研项目绩效管理体系，提升财政支出效率。3.1建立绩效预算编制体系。以绩效评价为中心形成绩效预算理念。农业科研项目具有很强的地域性特点，受地域条件、大气因素等不可控因素影响，同类项目之间也存在明显差异，因此，在组织绩效编制的过程中应注意设立差异性调剂系数。财政项目支出绩效预算应先确定项目任务对应的工作量，对应一定绩效评价指标和标准，然后参照单位工作量对应的财政资源标准，并根据项目执行差异调节系数，相乘得到单个项目所需的资金规模。实践中，项目工作量一般以项目申报专家根据业务开展的需要进行编制，项目审核人员根据同行评议结果进行审核确定。项目差异调节系数也应主要参考专家评议进行确定。单位工作量与财政资源对应指南应由财政预算管理部门统筹决定。2015年7月，财政部下发《财政部关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》(财预［2015］132号)文件，正式推进项目支出定额标准体系的建立，是我国项目支出规范化、科学化管理的重要一步，也为绩效评价打下基础。3.2建立动态绩效评价方法。动态监测是确保项目绩效达标的重要一步。农业科研项目一般周期较长，项目资金执行情况受多种扰动因素影响，应逐步强调利用绩效评价考察进度，淡化资金执行率概念。在绩效评价框架下，首要树立绩效理念，强调结果，根据绩效预算编制以及项目规划动态考察项目执行情况，从督促资金执行转向考察执行效果，逐步弱化资金使用进度硬性要求，强调项目进展效果进度。同时，建立项目实施进度预测机制，与预算编制建立反馈联动，加大预算调整力度和频次，减少资金沉淀，解决结转结余资金规模过大的困境，提高财政资金使用效率，依托项目储备以及项目库建设，利用预算盘子做好事、做大事、多做事。3.3加强项目绩效报告制度建设。评价报告是绩效评价思想的集中体现。从实践上看，农业科研单位已经逐步建立起研究所绩效评价报告机制。根据财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，预算单位应按规定提供绩效报告和绩效评价报告，绩效报告涵盖了项目概况、项目资金使用情况、项目组织实施情况，项目绩效情况，绩效评价报告包括了项目基本情况、项目单位绩效报告情况、绩效评价工作情况、绩效评价指标分析情况、综合评价情况及评价结果、绩效评价结果应用建议、主要经验及做法及问题建议等等。3.4细化财政支出绩效评价指标体系。农业科研项目属于社会公益性的项目，具有明显的外部性。与其他科研项目评价相比，农业科研项目任务目标明确，有确定的技术路线及技术目标，但在对项目开展绩效评价时应对农业科研项目的自身特点进行研究，依据分析结果对评价指标进行设计。2015年5月财政部印发《中央部门预算目标管理办法》，将部门预算绩效目标分为基本支出绩效目标、项目支出绩效目标、部门整体支出绩效目标，确定了“谁申请资金，谁设定目标”的原则，为农业科研单位探索适当的农业科研项目评价体系提供了制度依据。在原有的项目支出绩效指标体系的基础上，农业科研项目应细化项目类别，兼具共性绩效指标和个性指标，明确绩效评价参考系，探索内外兼具的评审机制。细化项目类别，要以项目结果导向为前提，兼顾理论性研究和技术性研究，将科研项目做好归类;统筹规划指标体系，明确同类项目的共性指标，鼓励科学家提出个性指标，利用好同行评议机制审核绩效指标合理性;绩效评价参考系应以科研项目财政支出的历史数据为依据，迭代计算，周期更新，充分结合历史经验与现实要求，达到约束与激励的平衡;逐步引入外部评审机制，做好内外评审衔接，增强评审的公信力。3.5围绕绩效评价做实项目库。做实项目库是绩效评价顺利开展的重要契机。农业科研单位应严格把握项目出入库标准，做好库内项目的及时清理。项目管理应做到规范性、系统性、时效性、周期性。入库时，要确保项目评审得当，有明确的绩效目标，合适的绩效评价指标，可行的评价方法，确保入库项目形式规范;明确与库内项目的交叉关联关系，优先级差异，保证库内项目的系统性;周期性开展项目清理工作，注意对有实效性限制项目的清理。财政支出绩效评价是一个系统性工程，农业科研单位要立足自身科研需要，利用绩效评价方法论，以财政支出绩效评价框架为基础，探索建立适合自身需求的农业科研项目财政支出绩效评价方法。

参考文献

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