国内水利工作重心建设的转变

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水利管理工作的全面展开

改革开放初期，在国家大幅度压缩基本建设投资的情况下，全国各地积极改革水利投入方式，实行分级负担，依靠社会力量多层次、多渠道集资办水利，加强已建工程的配套和更新改造，全面推进水利经营管理工作。在此，仅以水利大省江苏为例略作阐述。江苏省水利部门积极落实1980年全国水利厅(局)长会议提出的“搞好续建配套，加强经营管理，狠抓工程实效;抓紧基础工作，提高科学水平，为今后发展做好准备”的方针，压缩了水利建设规模、调整了投资方向、狠抓了收尾配套、整顿了施工管理。全省先后进行了新沂河和里运河除险加固，续建太湖大堤，长江南京镇扬段整治，入江水道三河拦河坝加固，以及兴建淮阴、皂河抽水站，改造芝麻、房山抽水站和新建渠北大套翻水站等防洪保安、扩大水资源工程;浚挖了总六塘河、叮哨河、胜利河、烧香河、北凌河、张渚西河等区域性引水排水河道。从1982年到1985年，江苏水利部门对4199处国家管理的工程分期分批进行“三查三定”。对农村水利设施进行普查、建档、发证，落实管理责任制，并先后颁布了《江苏省水利工程管理条例》、《江苏省水利工程水费核订、计收和使用管理办法》、《关于分级负担合作兴办水利工程的暂行办法》、《江苏省保护水文测报设施的暂行规定》等，使水利管理工作逐步纳入法制轨道［12］。但要转变长期形成的“重建轻管”的水利工作思想，并不是容易的事情。时任江苏省水利厅厅长的陈克天在1983年10月召开的省水利会议上指出:“从江苏全省来说，不重视经营管理，不讲究经济效益的现象，还没有得到根本改变。过去比较热衷于搞新工程，习惯于轰轰烈烈的建设场面;而不习惯于在内涵上下功夫，在加强经营管理、提高经济效益上下功夫。对于这一点，必须从思想认识到实际工作来个根本的转变，否则就不能适应新形势的要求。”［13］为了进一步加强农田水利管理，1983年8月18日，江苏省水利厅向省政府提交了《关于切实加强农田水利工程设施管理工作的报告》。报告鉴于一些地方在实行各种形式的农业生产责任制后，对农田水利工程管理责任制的落实没有紧紧跟上，致使不少农田水利工程设施基本上处于无人管理的状态，沟、河、堤、渠、坡被任意侵占等情况，提出了加强水利管理的七项意见:(一)农田水利工程设施是国家和集体的公有财产，任何单位和个人都不得以任何借口，用任何方式侵占或破坏。已经破坏的，要按“谁破坏，谁赔偿;谁设障，谁清除”的原则，限期修复，限期清障，违者要按级追究责任。造成严重后果的，要依法惩处。(二)建立健全农田水利工程管理组织。各市、县水利部门要设置专门组织或配备专人，负责农田水利工程的管理工作。在机构改革中，公社(或乡)水利站只能充实、加强，不能削弱。(三)建立工程保护区。不论哪一级管理的工程，都要因地制宜按工程性质，明确工程管理范围和工程保护区。各类工程管理区和保护区的土地所有权不变。在管理区和保护区内，任何单位或个人，都不得进行任何有害工程安全或影响工程效益的活动。(四)健全多种形式的管理承包责任制。农田水利工程管理要按专管与群管相结合的原则，在统一规划标准、统一规格要求、统一调度运用、统一政策的前提下，围绕“责、权、利”，明确“定、包、奖”，订立合同，联系各项工程效益，建立管理承包责任制。(五)水库、自流、机电、井灌、喷灌等灌区的管理，可参照企业管理办法，独立核算，自负盈亏。(六)沟、河、堤、渠、路的坡面、青坎和滩面的综合利用，潜力很大，各地必须在保护工程安全、充分发挥效益的前提下，由水利部门统一规划，选择适宜的优良树种、草种，建设防护林网，增加植被覆盖，既保持水土，保护工程安全，又可为国家和集体创造物质财富，为群众增加收益。(七)要加强领导。各市、县要切实加强对农田水利工程设施管理工作的领导。9月22日，江苏省政府将这个报告批转各地贯彻执行，要求各级政府要把加强农田水利工程设施的管理作为完善农业生产责任制的一项重要任务来抓;要像落实农业生产责任制那样，切实抓好农田水利工程管理责任制的落实;坚决刹住破坏农田水利工程设施的歪风，确保工程的完好，充分发挥工程效益，更好地为工农业生产和国民经济服务［14］。江苏省水利部门逐渐树立了水利为国民经济服务的指导思想，把水利建设的目标和国民经济发展的总目标紧密联系起来，积极创造条件为农业服务。在工程建设和经营管理工作中，付诸行动，取得成效。在工程建设上，不管是基建、农田水利，还是防汛岁修，更加重视经济效益，以续建配套、更新改造为主，少铺摊子［15］。1985年8月，江苏省水利厅提出《关于进一步加强农田水利工程管理的意见》，强调加强农田水利工程的管理，关键在县，基础在乡，重点是建好乡水利站。乡水利站是农田水利建设和管理的基层单位，要在乡政府领导和县水利局指导下，对全乡范围内的站、机、沟、渠、井、涵闸、圩堤等水利工程设施以及灌溉、排水、绿化、水土保持、综合经营、征收水费等工作，实行统一领导，加强管理。所有农田水利工程设施，都要按其性质、作用划定工程设施保护区，在此区域内不得进行有碍工程设施安全的活动;区域内的土地和工程设施要搞好多种形式的管理承包责任制。1986年，国务院作出决定，肯定了乡镇水利站的重要作用，明确了它的权属和职责。这对推进乡镇水利站的建设和管理服务工作起到了积极的作用。同年，根据国家劳动人事部、水利电力部对基层水利管理服务机构实行定编的要求，江苏省水利厅立即制定方案，报请省编委批准，确定了定员编制，明确乡水利管理服务站为县水利局的派出机构。在此基础上，村级水利管理服务组织相应有了发展，逐渐建立起上下相连、左右相通、比较专业的农村水利管理服务体系。截至1987年，全省已建立乡镇水利管理服务站2028个，村级水利管理服务组织6万多个，群众性管理人员达50多万人［16］。

农田水利建设的新气象与新问题

1980年代中期以后，全国水利事业面临两大危机:一是工程老化失修，效益衰减;二是北方水资源紧缺，影响经济发展和人民生活。针对农村存在的水利工程老化失修、效益衰减问题，中共中央和国务院提出要建立劳动积累工，增加投入，建立区乡水利管理站、工程专管机构和群众管水组织三个层次的基层服务体系，改变农村水利下滑的趋势。1986年中央1号文件对水利工作提出的要求是:“继续加强江河治理，改善农田水利，对已有工程进行维修、更新改造和配套。要有计划地改造中低产田。建立必要的劳动积累制度，完善互助互利、协作兴办农田建设的办法。”并针对前几年农业投资递减的现象，提出“地方财政也要尽可能多拿出一部分钱投入农业，扭转一些地方农业投资递减的现象。水利投资要尽快恢复到1980年财政包干时的水平。”［17］1986年6月，国务院办公厅发出《关于听取农村水利工作座谈会汇报会议纪要的通知》，要求各地加强领导，采取措施发展农村水利。之后，各地农村水利工作取得了不同程度的进展，一些省、自治区的灌溉面积有所增加。1986年冬1987年春，全国投入劳动积累20亿工日，稳产土石方30亿方，改善、恢复和增加灌溉面积5400万亩，新增加和改善除涝面积1900万亩，治理水土流失7800多平方公里，解决了578万人的饮水困难，是“六五”以来成效最好的一年［18］。全国农田水利建设出现了新气象。在此，以河南省为例略加阐述。水利建设的投资在较长时期内由国家支付，形成了“国家出钱、农民种田”和“喝大锅水”的习惯。要加快农田水利建设步伐，提高抗御自然灾害能力，增强农业后劲，促进农业生产持续稳定增长，就必须增加对水利建设的投入。1987年，河南省政府提出了《关于增加水利投入的意见》:(一)实行农民办水利，中小型农田水利建设主要依靠群众自身积累兴办，农民为此集资，是必要的生产投入;(二)对省、市、地、县安排的引黄灌区、大中型灌区、重点除涝和旱涝保收田建设项目，在建设配套期间，按受益耕地面积每年每亩集资4—5元、补源区2—3元，作为建设配套投资;(三)耕地占用税各级留成部分，应主要用于发展水利和中低产田改造，按照水利建设规划，统筹安排使用;(四)各县财政要从征收的乡镇企业税收增长部分中拿出30%用于粮食发展基金，其中大部分要用于农田水利建设;(五)在水土保持区，凡因开矿建厂破坏水土保持工程，造成或加剧水土流失的，要补偿水土流失治理费。凡因开矿建厂或其他基建造成水源变化、水质污染、引起农民吃水困难的，谁破坏谁负责、谁污染谁负责，重建费用由水利部门会同物价部门按实际需要核订收取;(六)地方政府应在每年增加的财政收入中，拿出较大比例用于农业，水利投入要相应增加;(七)用农业贷款兴办的效益显著、见效快、有偿还能力的水利项目，可从农田水利补助费中给予适当贴息;(八)农田水利补助费等专项资金的有偿使用部分，今后可由各级财政委托水利主管部门投放、回收，专户存储，周转使用;(九)经济效益好、有偿还能力的水利工程更新改造项目，可列入各级计经委统管的更新改造计划;(十)水利系统经营的生产项目和企业，任何单位不得平调，有关部门按照政策，在税收等方面给予优惠照顾［19］。这10条意见提供了解决水利投资长期紧缺的有效途径。1987年，为了解决水利的劳务投入，河南省政府颁布了《关于农村水利劳动积累工管理使用的试行意见》，明确指出:农村水利劳动积累工，是指由群众义务承担，主要用于县、乡范围内水利建设所需的工日;其基本原则是“取之于民、用之于民”。《试行意见》规定:各地本着按劳出工、取之有度、用之得当的原则，每年每个劳动力的水利积累工数为10—20个。水利劳动积累工制度的建立和实行，为大搞农田水利基本建设提供了劳力保证，促进了群众性农田水利建设的发展。1988年冬修，河南省最高出勤劳力达1046万人，累计完成劳动积累工2．7亿个，完成土石方3．3亿立方米。1989年冬修，累计投入水利劳动积累工4．2亿个，完成土石方4．48亿立方米。每年冬春季节，全省各地都出现县县有计划、乡乡有工程、人人有任务的水利建设热潮［20］。为了使水利资金投入稳定增加，1988年，河南省政府增加水利经费6000万元，使全省水利投入达3．45亿元。在此基础上，1989年水利投入再增加4000万元，并且发出《省政府系统1989年目标管理122项主要工作的通知》，其中进一步提出各级财政在计划安排上应积极增加对水利建设的投入，市、县、乡财政用于水利的投资应达到本级财政力的5%—10%;黄淮海平原农业综合开发资金中要确保60%用于农田水利建设;农行要多渠道筹措资金，保证5000万元农贷支持机井配套建设。1989年7月，河南省政府发出《关于建立农业发展基金有关问题的通知》，要求各级政府都要建立农业发展基金，主要用于兴修小型农田水利及现有中小型工程配套［21］。河南省政府颁布的这些增加水利投入的政策，调动了各地增加水利投入的积极性，创造了许多自愿集资兴办小型农田水利的办法。新郑县龙王乡实行有偿转让、以田代资等办法，从打井配套到经营管理都由农户自愿承包，每眼机井划给2—6亩养井田，不交提留，承包期15—20年不变，共回收资金600余万元，全部用于新建农田水利工程;长葛县实行“以资引资”政策，利用3年来获得省奖给的以奖代补的奖金86万元，加上自筹的28．5万元，采用以奖代补的办法吸引乡村自筹和群众集资2171万元;郑州市管城区圃田乡大王村采用自愿储蓄集资，从增产效益中还本付息，做到了谁受益、谁负担;夏邑县采用类似的办法，仅1988年冬就新配套机井4800眼。随着水利投入渠道的拓宽和国家对水利事业的日益重视，我国水利基本建设投资在1980年代中期以后开始增加。1987年，河南省水利基建投资8038万元，接近1980年的投资水平，安排了陆浑水库加固、淮干堤防等34项基建工程，完成基建土方1125万立方米、石方46万立方米。从1988年开始，水利基本建设投入逐年增加。1988—1992年，年投入分别为10300万元、13531万元、21083万元、18557万元和29305万元。安排的项目也逐年增加:1988年48项、1989年64项、1990年7l项、1991年73项、1992年74项。此时的水利基本建设不是单纯安排除险加固、防洪除涝，而是逐步增加兴利工程建设项目。灌区及其他兴利项目的安排，1988年为9项、1989年12项、1990年16项、1991年23项、1992年24项［22］。水利基建投入的增加、建设项目的增多、灌区及兴利工程建设的比例加重，表明水利事业出现了发展的新气象。需要指出的是，改革开放初期全国水利事业虽然取得一定成就，但仍然存在不少问题，突出的表现是灌溉排水工程效益出现了明显衰减。新中国成立后的前30年间，我国的灌溉面积以每年平均3．5%的较高速度增长，而进入1980年代以后，全国有效灌溉面积徘徊在7．2亿亩左右，不仅没有快速增长，不少省份的灌溉面积反而连年下降。据水利部年报统计，1981—1989年全国累计新增灌溉面积1．13亿亩，而同期累计减少1．21亿亩，增减相抵后，1989年较1980年净减了800万亩。1949年—1989年全国灌溉面积与粮食产量增减情况，详见下表［23］。资料来源:高如山、朱树人:《中国的灌溉排水》，钱正英主编:《中国水利》，水利电力出版社，1991年版，第163页。在全国已有的7．2亿亩灌溉面积中，经济效益也不平衡，仅有70%是旱涝保收农田，而稳产高产农田更少。我国灌区的经济效益普遍偏低，每立方米水的经济效益相差很大。山东省对省内8个市14座大中型水库灌区进行调查后的数据显示，每立方米水的经济效益分别为:小麦0．12元，玉米0．19元，经济作物0．29元。造成这种情况的根本原因是粗放建设和粗放经营，其具体表现是:(一)有些工程设计灌溉面积偏大，过去统计不准;(二)有些工程或因施工质量有缺陷，或因配套工程未建成，不能达到设计标准;(三)很多工程已经运行了二三十年，由于在运行中没有提取大修和折旧资金，不能及时进行更新改造，以致工程老化，效益衰减;(四)每年都有一些中小型水利工程被洪水冲毁，由于水利经费不足，不能及时修复，以致报废;(五)工业和城市建设，每年占用灌溉面积，甚至挤占灌溉水源，而且得不到及时的补偿;(六)很多灌区管理粗放，甚至收不抵支，缺少自我维持的能力;(七)农村实行家庭联产承包责任制后，水利管理体制的改革没有相应地跟上去。原来的基层管水组织和管理办法，已不能适应千家万户分散用水的需要［24］。农村实行家庭联产承包责任制以后，由于水利工程保护措施没有及时跟上，致使一些地方出现了平渠填沟、破堤取土及拆分变卖机、泵、管、带等情况，许多农田水利设施遭到破坏，工程效益急剧衰减。以河南省为例，1979—1984年全省减少灌溉面积838万亩，平均每年减少140万亩;1985年新增灌溉面积48万亩，同期减少了196万亩，相抵净减148万亩;1985年新增旱涝保收田125万亩，衰减104万亩，相抵只新增2l万亩;1985年大旱，全省有效灌溉面积5786万亩，比1980年实有的5806万亩还少20万亩，也就是说，1980—1985年每年新增有效灌溉面积尚抵偿不了这些年的衰减。全省9座大型水库、30座中型水库、600多座小型水库的安全问题没有得到有效解决，只好低水位运行。水利工程效益的降低，直接影响着农业生产的发展。1984年全省春灌小麦4242万亩，而1986年全省上下齐动员才浇2800万亩，足见水利工程效益衰减对农业生产影响之大［25］。综上所述，改革开放初期的水利建设，由于工作方针的转变，水利工程的综合效益得到了显著提高。但因水利投资相对减少，水利工程面临老化失修、效益衰减和北方水资源短缺等问题，全国水利形势并不乐观。存在农田灌溉面积继续减少、北方水资源危机继续加剧、农村水利建设规模偏小及许多水利工程设施遭受破坏的状况，这些都应引起党和政府的高度重视。正是为了力图解决这些问题，从1990年代以后，我国新一轮的水利建设高潮便应运而生。

本文作者：王瑞芳工作单位：中国社会科学院