留守老年人关爱服务体系建设探究

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1农村留守老年人关爱服务体系建设的意义

中国城镇化进程中，大量农村青壮年劳动力进城，为中国城市化建设贡献了巨大力量。由于城乡间行政壁垒的限制,农民工长期处于游离城乡的两栖生活状态。城镇化和人口迁移使得农村家庭被割裂，年富力强的青壮年农民进城务工,老年人、妇女和儿童留守农村，规模庞大的留守群体由此形成。家庭割裂的城镇化缺乏稳定的社会认同基础，由此产生的诸多社会问题并不断加剧。老龄化与城镇化的相互叠加催生了规模庞大的农村留守老年人群体，超过5000万的农村留守老年人正面临着严峻处境。家庭割裂、收支失衡以及代际压力的传递，使得农村留守老年人面临着严峻的经济压力。早年健康透支与医疗条件落后，使得农村留守老年人饱受病痛折磨;家庭角色转变与精神孤寂,使得农村留守老年人自杀现象频发;家庭照料缺位与市场介人困境，使得缺乏照料的留守老年人直接进入“等死”模式。作为一个规模巨大的弱势群体,农村留守老年人的关爱服务问题迫在眉睫。

2农村留守老年人关爱服务体系建设存在的问题

2.1相关法律制度不健全。城乡二元体制壁垒还未完全打破。城乡二元分割的养老保障体系、医疗保障体系使得城乡居民社会保障水平差异巨大。随着城镇化高速推进和中国经济高速发展，物价水平持续上涨，留守老年人的生活成本逐渐上升,新型农村养老保险基础养老金的实际效用不断减小，提高农村基础养老金标准成为缓解农村留守老年人经济困境的现实需求。医疗保障制度难以满足现实需要。虽然新型农村合作医疗制度正在不断改善，但是医疗供给难以适应留守老年人现实需求的矛盾依然长期存在，依然没有呈现缓和趋势。报销过程烦琐和报销比例偏低是其重要原因。在城镇看病,在规定的门诊医院可以持医保卡直接减免费用，农村地区却实行事后报销制度，手续虽不十分烦琐，但考虑受众群体乃是高龄、教育程度较低、行动能力较差的留守老年人，报销则难以顺利完成。社会救助等制度覆盖范围有限。与农村留守老年人密切相关的社会救助制度和关爱政策在不同程度上都存在弊端。首先，最低生活保障主要由地方财政负担,贫困地区有限的财政能力难以做到保障的高水平覆盖。其次，农村医疗救助制度存在着救助资金不足、救助水平低、管理体制不顺、与农村合作医疗制度衔接不够等问题，并且以五保户、特困户为救助对象的救助制度无法涵盖所有的留守老人，无力参保的老人只能被排除在外。最后，特困人员供养对象特殊,主要针对留守老年人之间其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的对象，难与农村养老保险有效衔接。2.2社会力量发展不够。近年来，降低门槛、放松管制、政策扶持等举措为社会组织等民间力量的发育和壮大创造了有利条件，社会力量在承接政府职能、提供社会服务等方面发挥着越来越重要的作用。但是，总体而言,民间社会组织规模较小，活动能力、资源动员与整合能力较弱，距离发育成熟还有非常大的距离，具体到跟老龄事业密切相关的领域更是如此。专业化与职业化难以实现。在社会领域，社会工作专业化、职业化成为一种发展趋势。但是，与国外相比，中国社会工作的职业化和专业化依然处于起步阶段，在农村留守老年人关爱领域还难以实现。一是由于社工志愿者数量极为有限，难以覆盖规模庞大的留守老年人群体;二是社工志愿者的身份特殊，大学生或研究生为主的志愿者时间覆盖面显得很窄,他们只能在寒暑假有所空闲；三是社工志愿者的专业化水平不高，面对如老年人心理干预等专业性工作时很难发挥作用。2.3市场机制的运行前提尚未成熟。很多专业学者和从事实务工作人员都开出了市场化的药方，但市场化本身也是有其条件和限度的，其有效的前提是存在市场，即存在一定数量的购买者和生产者，如果失去了这个前提，提出市场化的药方就是天方夜谭，农村留守老年人关爱服务问题当然也不例外。从买方角度讲，虽然农村留守老年人对综合养老服务（照料、医疗、心理辅导等）有着强烈需要,但需要并不等于需求，以购买力为基础的需要才能形成有效需求。农村留守老年人收人不高，经济困境普遍存在,对养老服务很难形成有效的购买力。从卖方角度讲，企业都是逐利的，投资一个市场前景不明、潜在顾客群体有限的行业无疑意味着巨额的风险。2.4农村留守老年人精神难有依托。随着市场经济观念逐渐渗人，农村的孝道、祠堂等传统文化逐渐被市场理性取代，留守老年人的家庭地位逐渐从“家族长者、地位崇高的长辈”沦落为“家庭的负担、家庭的末位”。失去市场价值的老年人面临着巨大的心理落差甚至不安感。他们已经无法继续从传统的孝道文化上寻求子女以及自我的价值肯定,失去地位的老年人再也无法借助传统或者宗庙等外力因素来保障子代的反哺，他们无力在市场中通过交换劳动力来获得生存、生活资料，自己负担医疗成本，这些老年人常常被视作耻辱与包褓。在这种心理落差下，“没得用，活得没有味”的否定思想完全取代“老有所依，老有所养，老有所乐”，这部分老年人情绪上悲观且焦躁，自杀是他们极易做出的选择。

3农村留守老年人关爱服务体系建设的路径选择

3.1加强顶层设计，强化政策支持体系。首先，必须加强顶层设计，将农村留守老年人关爱服务体系的制度设计与城镇化、城乡一体化、人口老龄化进程相互嵌套、相互衔接、相互支持，实现在“发展中谋治理，在治理中谋发展”的动态良性治理。农村留守老年人关爱服务体系建设的顶层设计，必须从国家战略层面制定具备动态性、适应性的中长期专门战略规划。其次,需要完善养老、医疗、救助等政策并实现相互衔接，强化政策支持体系。从政策体系构建来讲，养老保险、最低生活保障、新型农村合作医疗、医疗救助、特困救助等制度应当相互衔接、相互配合,针对不同种类、不同年龄的农村留守老年人建立多层次的养老、医疗、救助政策体系应当作为发展目标。从政策执行角度讲，农村养老保险的基础养老金标准要提高，应当提高标准并建立一套根据生活成本、地域环境等因素相适应的动态调整机制。农村新型合作医疗的报销程序应当简化，同时扩大报销范围，畅通门诊就医报销通道,提高报销比例，为留守老年人就医最大限度地创造便利条件。3.2壮大社会力量，强化社会关爱。社会组织和社会工作者是参与农村留守老年人关爱服务的重要力量。政府应当通过政策保障、资金支持、完善服务、激励表彰等方式,鼓励和支持社会力量积极参与农村留守老年人关爱事业。首先，政府应当购买公共服务的方式支持社会组织参与农村留守老年人关爱服务，通过社会治理项目化来提高农村留守老年人关爱服务供给的精细化、专业化，通过社会组织参与提高关爱服务供给与需求的有效对接,避免政府统一提供的标准化服务无法满足农村留守老年人差异化需求的困境。其次，要通过政策引导、资金支持、专业指导、舆论引导等方式不断扩大农村留守老年人关爱服务领域的社工队伍规模，持续提升社工队伍的专业水平，以此推动社工队伍在农村留守老年人日间照料、心理辅导、医疗护理等领域高频次、长时间发挥关键性角色。最后，应当引导和促进社会慈善事业从扶危济困向社会公益转变，社会创新领域需要不断拓展。作为社会弱势群体的农村留守老年人理应受到社会慈善事业的关注，而不仅仅是其中更为弱势更为特殊的少部分群体。另外，社会慈善组织应通过公益创投等形式募集和设立农村留守老年人关爱基金,通过多样化的社会动员和资源整合为农村留守老年人提供更多的社会关爱服务。3.3重塑激励体系，强化地方政府支持。农村留守老年人关爱服务体系建设，地方政府绝对承担着义不容辞的责任。为了促使地方政府的行为改变，国家层面在确定了农村留守老年人关爱服务体系的方向后,需要更好地使用指导地方政府行动的两个工具:财政制度和以国家发展目标为导向的地方官员政绩考核制度。地方政府职能和行为的转变需要通过绩效考核方式和指标的变化来实现。地方政府应当摒弃自身行为的简单化逻辑与对显性政绩要素的偏好，改变目前以GDP为主要考核指标的政绩考核体系,将农村留守老年人关爱服务体系建设纳人政绩考核指标，真正实现“以人为本”的施政理念。在绩效考核方式方面,应建立自上而下和自下而上相结合的考核方式,在地方政府绩效考核中引人公众参与机制，改变地方政府“唯上不唯下”的行为倾向，推动农村留守老年人关爱服务的工作实效。财政制度改革可以使地方政府将注意力从关注经济增长转向解决农村留守老年人关爱服务等社会发展问题。中央政府和上级政府应当加大对地方政府社会服务支出的转移支付力度,设立农村留守老年人关爱服务专项基金并建立严格的专款专用制度，解决地方政府财力不足、激励不足的问题。地方政府应当加强对老龄部门的支持，在财政预算、人员编制等方面向老龄部门倾斜，赋予地方老龄办应有的地位、资源和能力，通过发挥老龄委的议事协调职能和老龄办的办事职能有效动员和整合各种地方资源用于农村留守老年人关爱服务事业。3.4全社会参与，营造有利于养老的社会环境。尊敬老人历来是中华传统美德。大力宣传尊敬老人，使越来越多的人来关注农村老人，既可以扶危助困，也有利于社会稳定。政府要引导社会资源流向农村老人，改善农村老人的养老大环境。各级财政要越来越加大对养老事业的投入,同时在社会上提倡对农村养老事业的捐献。根据不同地区不同情况，建设不同层次的养老院,在经济条件好地方多建一些条件较好的养老院。有条件的镇、村还可以以村里老党员为骨干，建立专兼及兼职的服务队伍，通过“季节钟点工”“临时托老”“爱心轮护”式等方式为农村老人提供服务。养老事业的发展不仅需要诸如机构设施的配置、政策扶持、产业发展这些“硬基础”，也需要社会自组织力量的参与，需要全社会形成“为老”服务的公共意识和集体行为。发展社会化养老和助老事业，开展多种形式的社会养老是我国解决农村养老问题的非常重要的补充途径。老龄化社会需要配套的养老服务设施，离不开社会力量参与养老事业。同时在农村开展各类社会服务，比如农村社区建设、农村社区教育等，加速敬老、助老的优良社会氛围的形成，改善农村老人文化环境，让农村成为老人养老的乐土。

作者:蔡小柳 单位:中共如东县委党校