草原监理体系建设情况调研报告

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一、草原监理体系现状

1．机构设置。根据1989年11月1日颁布的《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》精神，1991年7月10日，经省政府批准成立了青海省草原监理站，之后各市州、县(市)也相继成立了相应的草原监理机构。截至2015年12月31日，全省共设立草原监理机构48个。其中，省级草原监理机构1个，市州级草原监理机构8个，县级草原监理机构39个。2．管理体制。根据省编委《关于成立青海省草原监理站的批复》(青机编发〔1991〕100号)精神，省草原监理站隶属原省畜牧厅管理，为副处级事业单位，核定副处级领导职数1名，事业编制9名。2003年5月原省畜牧厅与省农业厅合并为省农牧厅，同年9月，经省编委批复，省草原监理站被核准为正处级行政管理类事业单位，隶属省农牧厅管理，列事业编制12名，核定处级领导职数2名(正处1名，副处1名)，经费实行全额预算。2004年2月，按照省人事厅《关于青海省草原监理站等单位纳入依照国家公务员制度管理范围的批复》(青人公字〔2004〕43号)精神，省草原监理站人员编制参照公务员管理。2014年新增军队转业干部编制2名，目前共有编制14名。全省参照公务员法管理的草原监理机构共17个，其中省级1个，市州级1个(果洛州)，县市级15个。各地草原监理机构中，市州级均为科级建制;县级除黄南州泽库、河南县、海西州格尔木、德令哈市草原监理站为正科级外，其余多为股级。3．人员编制。截至2015年底，全省县级以上草原监理机构在编人员共有481人。其中，省草原监理站在编人员13人;市州级草原监理站在编人员85人，果洛州草原监理站为单设机构，玉树、黄南、海北、海南、海西5州草原监理站与草原站合署办公，海东市和西宁市草原监理站与畜牧兽医站合署办公;县级草原监理站在编人员383人，除乌兰、门源、天峻、乐都、化隆、循化、贵南、兴海、玛沁、治多等10个县为单设机构外，其余各县的草原监理站均与草原站合署办公。4．工作职能。各级草原监理机构成立初期，职责单一，主要是宣传贯彻《草原法》和《青海省实施〈草原法〉办法》，查处草原违法案件，保护草原及草原建设设施。随着草原生态保护建设任务的不断加大，草原监理机构的职能也有了相应的加强。目前，全省各级草原监理站主要承担着以下的工作职责:宣传贯彻草原法律、法规和规章，监督检查草原法律、法规和规章的贯彻执行;依法对违反草原法律、法规和规章的行为进行查处;负责办理草原承包经营权、草原使用权的登记、造册和发证的具体工作;负责草原权属争议的调解;负责草原动态监测工作，指导监督草畜平衡工作;负责草原防火的日常工作，协助有关部门做好草原防火项目管理的具体工作;配合各级草原行政主管部门落实草原补奖政策;办理其他有关草原监督管理的事宜。5．队伍结构。全省草原监理人员从知识结构看:文化程度达到硕士研究生的5人;大学本科206人，占42．8%;大专185人，占38．46%;中专以下74人，占15．38%。从专业结构看:草原专业人员218人，占45．3%。法律专业人员26人，只占5．4%。其它专业人员224人，占到了46．56%;有行政执法证的人员346人，占71．9%;男性273人，占56．7%;女性209人，占43．3%。

二、存在的突出问题

全省草原监理机构成立之初，业务比较单一，职责范围简单。随着国家生态保护建设力度不断加大，特别是草原生态保护补助奖励政策实施后，对草原监理工作提出了新任务和新要求，草原监理已延伸到草原生态保护、管理和建设的各个方面，各级草原监理机构的工作职责有了新拓展，任务量大幅增加。2015年中共中央国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，对草原生态文明建设提出了新的要求和目标，而我省草原监理体系建设与草原生态保护建设要求不同步，与新形势下的新要求还有一定的差距。主要表现在以下几个方面:(一)机构建制不统一，监管职能较弱。全省48个草原监理机构，大多与草原站或畜牧兽医站合署办公，机构、编制、经费、人员、职责不明确，出现了哪头紧抓哪头，草原监理工作时断时续，弱化了草原监理工作职能。2016年1至3月，海东市6县相继在行政事业单位机构改革当中撤销了草原监理机构，其草原监理职能由新成立的县农业综合执法大队承担，部分人员计划将随编划入执法大队，但草原防火职能不明确，暂由县草原站负责。下一步如何开展草原执法和防火工作，尚需进一步衔接和规范。(二)队伍力量薄弱，业务素质不高。草原监理工作既有较强的草原和法律方面的专业性，又有行政管理性。各级草原监理机构普遍存在着人员编制少、业务素质不高和非草原和法律专业人数过多问题。据调查现状来看，全省草原监理人员2011年为601名，2014年为547名，2015年全省为481名，人员流动性较大，总体呈减少趋势。大专以上人员为425人，占77．7%，与往年相比，文化水平显著提高，但非专业人员比较多，占46．56%。同时，因受编制限制，大专院校草原、法律专业毕业的学生，很难补充到草原监理队伍中，草原监理队伍缺乏新鲜血液。(三)投入相对不足，监理手段落后。长期以来国家没有草原监理专项经费和草原监理体系项目支撑，州县两级又没有将草原监理的各项业务工作纳入财政预算，没有给予资金支持。我省牧区气候恶劣、海拔高、面积大、战线长、交通不便，工作成本高，而州县两级草原监理机构基础条件差，交通、通讯和办案取证设备缺乏，经费严重不足，难以保障草原监理工作正常运转。草原监理工作一直处于被动局面，职能难以体现，作用难以发挥，难以做到对草原生态环境保护的全覆盖。

三、加强草原监理体系建设的思路及总体设想

围绕国家加强草原生态保护建设和建立草原生态保护补助奖励机制这一重大机遇，按照国务院《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》中提出的“机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力”建设草原监理体系的目标，认真贯彻落实省委、省政府“进一步强化草原监理机构能力建设，在牧区半牧区健全草原管理机构，在农牧部门内设副科级草原监理单位，人员编制由各县在现有编制内统筹解决。配齐配强执法人员，切实提高监管能力和水平”的精神，以健全体系、完善功能、强化服务为目标，以保护草原生态为重点，加强草原监理体系建设，理顺草原监督管理体制，加快基础设施建设步伐，增强草原执法人员装备力量，完善草原承载力监测运行机制，全面提高执法队伍的整体素质和水平，努力造就一支政治坚定、业务精通、作风过硬、装备精良、高效廉洁的草原监理队伍，为加强草原生态保护建设和维护草原生态安全保驾护航。(一)单设参公，健全机构。依据《中华人民共和国草原法》和《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》的有关规定，本着“机构全、责任明、体制顺”的原则，结合事业单位机构改革，建立健全权责明确、管理有序、监督有效、保障有力的草原监督管理体系。一是单设州、县草原监理站，纳入参照公务员管理的行政执法单位，建制相应提高，即在州(市)设副县级草原监理机构，在县级设副科级草原监理机构，加强草原监理的领导力和对草原法律法规的执行力。二是将各级草原防火办公室设为常设机构，专职负责草原防火工作。三是设立乡级草原监理机构。在乡镇增设或依托农牧业综合服务站增挂草原监理机构牌子，明确乡级草原监理机构的工作职能。(二)核增编制，壮大队伍。按照立足当前、谋划长远的要求，根据各级草原监理机构在草原生态保护建设担负的任务量，本着“区内统筹，区内调剂”的原则，加强草原监理队伍建设。一是在现有人员的基础上，将省级草原监理机构编制核定到35名;州级草原监理机构编制核定在15名;县级草原监理机构编制核定在15人以上;各乡镇增设2—3名草原监理人员编制;结合草原生态管护公益性岗位工作，按每3万亩草原设置1名的标准，配置村级草原管护员。二是落实各级草原防火人员编制，扭转我省草原防火没有专职人员的局面，确保草原防火工作常态化正常运转。三是通过多种形式，从高等院校、其他行业吸纳引进具有草原或法律专业和实践经验的人员，充实壮大草原监理队伍。(三)加大投入，保障经费。按照党中央、国务院和省委、省政府提出的逐年提高投入“三农”资金的比例要求，依据国务院《草原防火条例》和《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》的规定，在资金投入上加大对草原监理体系建设的倾斜力度，建立稳定的资金投入保障机制，将草原监督管理工作的发展纳入本地区国民经济和社会发展计划，依托国家实施的一系列草原生态项目工程，进一步加大本级财政基础设施建设投入力度，并配备相应的装备与设施，不断改善一线人员工作条件和工作环境。同时将草原监督管理工作经费纳入本级财政预算，并保证及时到位，保证草原监督管理工作正常运转。(四)加强培训，提高素质。建立健全草原监理人员的业务培训和考核机制，积极开展草原监理人员的业务培训，全面推行管理人员持证上岗制度。同时，加强内部管理，认真抓好草原监理人员的素质提升工程，通过以会代训、专题培训、知识更新、聘请专家讲座等多种形式，不断提高工作人员的驾驭工作的能力和水平，造就一支政治合格、业务精通、作风过硬、高效廉洁的草原监理队伍。(五)加强领导，形成合力。草原监理机构作为各级政府和行政主管部门的职能机构，已成草原生态保护、建设和管理的中坚力量，作用发挥的越来越为明显。各级政府和草原行政主管部门切实加强对草原监理机构的监督、管理和领导，把草原监理工作纳入重要的议事日程，加大指导和支持力度，解决草原监理工作中存在的突出问题，加强能力建设，并要协调各方密切配合开展草原生态保护、建设和管理，形成工作合力，促进草原生态良性发展。