国库制度体系建设的思考

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国库制度是国库业务处理的依据和保障，其健全与否直接关系着国库资金能否安全、准确、高效运转。随着国库业务的拓展、国库资金收支规模的扩大及国库信息化建设的不断推进，进一步建立健全适应新形势、涵盖新业务、具有较强操作性的国库制度体系，规范国库资金运行势在必行。

当前国库制度体系建设的概况

（一）人民银行经理国库的相关法律法规已经具备。1985年国务院颁布了《中华人民共和国国家金库条例》，1989年财政部、人民银行又印发了《中华人民共和国国家金库条例实施细则》，对国库的组织机构、职责、权限等进行了明确和规范，赋予了国库对税款收纳、退付、库款支拨、财政存款账户的开立等业务的监督管理权限；1994年颁布实施的《中华人民共和国预算法》首次以法律形式确认了人民银行经理国库的法律地位，规定各级国库需要及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付；2003年修订的《中华人民共和国中国人民银行法》将经理国库确定为人民银行的十三项重要职责之一；历时10年修订的《中华人民共和国预算法》于2014年重新颁布，继续保留了人民银行经理国库的职责，至此，人民银行经理国库的法律法规体系已经形成。（二）国库规章制度的顶层建设框架已经搭建。2001年中国人民银行颁布了《商业银行、信用社国库业务管理办法》，是人民银行第一次以“行长令”形式为规范商业银行、信用社国库相关业务行为而制定的部门规章，赋予人民银行国库对有关金融机构办理国库相关业务的检查监督和处罚权限；2005年根据国库业务的发展,先后印发了《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》《中国人民银行国库资金清算业务处理手续》（简称“三个办法”），系统性地明确了国库会计人员管理、国库岗位设置岗位职责、账务组织、核算业务操作流程、资金清算处理手续等事项；2011年总行国库局在全面梳理、深入调研的基础上，按照“总库制定基本规则或指导意见，分支库制定实施细则或具体办法”的思路，重新印发了《国库会计管理基本规定》、《中国人民银行国库会计核算监督办法》、《国库监督管理基本规定》、《中国人民银行国库部门国债管理工作基本规定》等一系列制度办法和指导性文件，完成了国库制度的顶层设计。（三）基层国库制度建设得到有效加强。近年来，按照总行的制度建设思路，基层国库在认真学习贯彻上级行制度文件精神的基础上，结合本辖区业务状况，以总行相关制度框架为蓝本，制定出台本辖区相关业务管理规定、实施细则、业务操作规程及内部控制制度等，将规章制度覆盖到国库业务处理的各环节，并在业务操作中加以落实，严防各种资金风险。另外，对于新拓展的业务，基层国库基本能结合新业务特点及运行模式，制定规章制度和操作流程，做到业务处理有据可查，有法可依。

当前国库制度体系建设存在的问题

（一）国库制度建设不够完善。一是国库顶层制度操作性欠佳。2011年，总行在对历年印发的国库制度进行全面梳理的基础上重新出台了系列规章制度，五年来，通过外部对国库业务的检查及国库系统内部的横向检查，发现各地国库对同一项会计管理业务的处理存在诸多差异，究其原因：一是总行层面下发的国库制度原则性较强，要求不具体、不明确，不能有针对性地指导实际业务操作，直接影响国库会计标准化管理。二是基层国库制度细化存在差异。基层国库在细化自身的规章时，因对总行制度框架理解的不同，对制度的细化和执行也不同，如：仅就对账而言，《国库会计管理基本规定》要求账务核对后，经办人员应在有关账、表、对账单上签章证明，实际执行中有的国库加盖名章的同时加盖对账预留印鉴，有的加盖名章和单位公章，有的国库只加盖名章，在总行对每项制度无细化标准的情况下，各地国库只能依据自己的理解作为标准来指导工作。三是国库改革和创新业务缺乏制度约束。近年来，为全面履行人民银行经理国库的职责，部分基层国库办理了社保基金、工会经费征缴及政府性资金直接支付等业务，各地国库业务创新的内容、做法不一，总行对这些业务未下发统一的规章，基层国库只能自行摸索制定业务管理和操作规程，导致创新业务的操作流程、会计核算手续不统一，甚至存在漏洞，不利于创新业务的顺利开展。（二）部分操作制度修订不及时。随着国库信息化建设和国库业务创新步伐的加快，各级国库未能根据国库业务发展变化中出现的新问题、新情况，对相关国库制度及时进行补充和完善。如：《商业银行、信用社国库管理办法》于2001年印发，经过15年的发展，商业银行、信用社国库业务内容和业务处理模式发生改变，在原有国库经收业务、支库业务、乡镇国库业务的基础上，增加了国库集中收付业务，税款收缴由手工操作变为财税关库银横向联网，但《商业银行、信用社国库业务管理办法》至今未做修订，现有制度已经无法覆盖国库业务的各个方面；商业银行、信用社乡镇国库业务资格作为行政审批事项被取消后，对乡镇国库业务资格及业务上的管理从总行层面未跟进出台新的办法，制度建设存在盲区；对新设开发区、经济区、及功能区国库的设立无相应的制度依据，影响国库机构的健康发展。（三）个别规章制度的部分条款操作性不强。各级国库在落实国库制度时，发现部分条款无法实施。如：《待缴库税款收缴管理办法》第五条明确规定：“‘待缴库税款’专户不得用于办理税款的退付，其借方发生额只能为缴库数额”，且‘待缴库税款’专户按征收机关开设，实际操作中，如发生串征收机关的情况，不通过“待缴库税款”账户借方进行调整，将无法办理税款入库；《国库信息处理系统税收缴库业务处理暂行办法》第十二条第三项要求清算国库按“预算级次打印电子缴税入库清单，作相关待报解账户记账凭证附件”，实际操作中，某些清算国库作为支付系统直接参与者，下辖支库、乡镇国库近百个均接入横向联网系统，若按制度要求按预算级次打印电子缴税入库清单，每天需要打印几百张甚至上千张A4，极大地增加了业务操作的物质成本和时间成本。（四）国库监管职能缺少可操作的法律规章。一是国库监督无法律依据。《预算法》《中国人民银行法》虽明确了人民银行经理国库的职责，但关于国库监督职能无任何阐述；《中华人民共和国国家金库条例》的部分条款虽对国库监督作了明确，但仍缺少法律层面的保障，在实际操作中往往履行不畅。二是个别监管制度不够完善。国库自身印发的规章虽有提到国库对预算资金的监督，但缺乏监督的具体操作流程、监督发现问题的处理方式、方法，特别是对集中支付银行、办理预算收支业务过程中涉及财政、税务部门的违规业务如何协调处理没有明确，对未能列支预算支出科目的借款、还款、往财政专户、融资平台的拨款、特殊业务退库应提供的资料等无详细的规定，制约了国库监督职能的发挥。

加强国库制度体系建设的建议

（一）细化国库制度体系的顶层设计。国库制度建设重在顶层设计，国库局作为国库系统的最高管理机关，应为整个系统的具体业务操作与管理，确定统一的标准。尽早出台《中国人民银行国库会计基本制度》（以下简称“基本制度”），从规范操作和防范风险的角度，对国库内部的业务操作进行明确，力求细化，确保全国国库系统内部操作管理标准的一致，避免在总行只定制度框架情况下，各地国库因理解不同而出现相同业务操作标准不同的问题。同时，把“基本制度”作为国库制度体系的核心制度，做细做大做强，为各级国库制定国库会计业务操作标准化提供重要制度依据。（二）修订完善相关业务操作制度。一是加强对国库机构建设的管理。乡镇国库作为行政审批事项被取消后，人民银行应加强对乡镇国库事项的管理，应根据现行乡镇国库的尽快制定《乡镇国库业务管理办法》，对乡镇国库设立的条件、审核的手续、管理方式、操作规程、各方的职责及违规责任等内容予以明确；认真解读和领会一级政府一级预算、一级财政一级国库的含义，尽快出台经济区、开发区、生态园区等新建行政区的国库机构建设指导意见，对国库机构设立的原则、需要满足的条件等事项进行明确，保证国库机构建设的严肃性。二是根据业务发展完善相关制度。各级国库要在做好国库信息化建设、国库业务发展和创新的基础上，及时制定相关配套制度，为信息化建设、业务发展提供制度支持，确保新业务规范有序开展。三是对现有制度进行及时修订。按照“制度全覆盖、操作无盲区”的原则，定期对现有制度进行梳理总结，查漏补缺，纠正各项制度中与业务实际不相符的内容，补充缺失的内容，使国库制度覆盖国库业务处理的各环节，提高国库制度的可操作性和适用性。（三）强化国库监管法规制度建设。各级国库对国库资金运转的事中监督是对人大事前监督、审计部门事后监督的有效补充，是国库资金合规、安全运转的内在要求。因此，应在《预算法实施条例》等法规中明确人民银行在国库资金运转中的事中监督职责，从而保障国库资金安全、促进政府预算公开、透明。总行在制定监督制度时，应对国库发挥监督职能的方式、方法、具体操作流程予以明确，分类别细化对财政、征收机关人为调整预算收入、超范围拨款及违规向财政专户拨款、违规退库、不重视会计对账等违规业务操作的监督手续，明确在监督预算收支业务处理过程中发现的违规问题的责任划分，使地方各级国库监督管理工作依法有据开展。（四）加大对国库规章制度的培训力度。正确理解并全面掌握国库制度内容是制度得以执行的前提条件。总行应扩大对新制度培训的覆盖面，通过网络、电视电话、录制光盘等培训方式扩大培训对象的范围，拓宽培训内容的深度和广度，结合全国国库制度建设和执行中的典型案例，进行重点讲解，统一落实标准和口径。建立国库制度答疑平台，动态了解和掌握地方国库执行制度中出现的新情况、新问题，并及时予以解答；基层国库要在认真组织辖内国库参加总行培训的基础上，结合本辖内实际，积极组织国库业务人员开展新国库制度和财税政策学习及研究，确保各国库业务人员对制度内容及国库业务相关政策理解到位，切实提高制度执行力。

作者:尹璟 单位:中国人民银行大连市中心支行