社区治理景象思考

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社区作为基层治理的基础平台，在我国被广泛讨论是21世纪以后，按照2000年出台的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》规定，“社区”是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。从空间范畴看，城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。近年来，社区治理作为一个新的话题不断被推向讨论热潮，并且我国也相继出现一系列社区治理的成果。2020年，全国的社区治理既有受疫情影响展现出和往年不同的防控特点，又围绕“以人民为中心”，和往年社区治理一样继续深入开展各项惠民服务。春节至今，作为国家治理体系的最基层的社区，在本次抗击肺炎疫情的过程中发挥了强有力的组织协调和管理服务作用。同时，伴随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了根本变化，人们更加关注居住需求，更加注重社区生活的归属感与幸福感，对社区治理有了更高的要求。笔者在此，主要论述与物业管理行业相关内容。

一、筑牢社区疫情防控阵地

2020年初，全国进入抗击疫情蔓延的应急状态后，社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。全国城乡社区组织及其社区工作者、志愿者始终坚守在一线阵地，成为社区疫情防控的最美逆行者和最美守护者。除此之外，大量物业服务企业特别是城市小区的物业公司员工，坚守工作岗位，发挥了“补短板、堵漏洞”控制疫情蔓延、促进基层社区稳定的作用，为实施社区管控、保障居民生活正常运行、构建公共卫生体系保障人民健康发挥了巨大的作用。为切实做好疫情防控工作，各地物业主管行政部门相关通知，各地物业管理协会发起相关倡议，各地物业服务企业采取相应措施，切实做好疫情防控工作。大大小小的物业管理有限公司严格按照省、市、区、街道以及上级单位的部署要求，制定了严格的防疫相关方案，确保防控工作科学、系统、高效，科学防控、严格组织、认真排查、切实做好防范隔离工作；企业员工放弃休息，在做好常规工作的同时，其他一切围绕“战役”展开，投入大量人力物力防止疫情扩散。加强门岗特殊管理管控，消杀任务很重，配合社区做好居家隔离户的生活垃圾转运，配合社区做好人员信息登记、数据核对核实，秩序维护人员昼夜加强对进出人员的检查，增加对人员体温的检测，阻止无关人员的进入；保洁人员提高了清扫频次，增加了消杀工作；工程维护人员加强了设施设备的维护保养，以实现小区封闭管理抗击疫情的需要。此次疫情，大多数物业采取一切可以采取的措施，积极履行社会责任，走在前列、干在实处，坚决打好打赢疫情防控阻击战。物业从防疫一线到复工准备，经科学分析、精准施策，全方位、全覆盖采取高效应对措施，群防群控，以必胜的信心和无畏的勇气，打好这场没有硝烟的疫情防控综合战。在疫情严重和人口密度大的武汉、北京、上海、深圳等城市的许多小区，保利物业、万科物业、碧桂园物业等国内大型物业企业及中小型物业公司克服节假日期间员工人力不足、防疫物资短缺等困难，坚守在小区疫情防控第一线，有力地阻击了疫情的发展。为应对未来社区公共安全危机，需从体制机制上创新和完善社区重大疫情防控举措，完善社区多主体治理体系，物业注重与街道、社区的及时沟通，分工合作，共同构建防疫的最后一道防线；明确物业管理行业在社区治理体系中的角色、权责，为物业服务企业及其他物业管理主体提供应急物资或者防疫物资采购渠道，向物业行业协会或社区进行统一采购，或纳入直接配送体系，保证住宅小区的应急物资。

二、《民法典》出台，对物业管理有所突破

2020年《民法典》颁布，对物业管理最大的突破在于：物权、合同，明确了物业服务企业和业主的相关责任和义务，明确了物业服务合同的内容和形式。对于物业企业来说亮点体现在《民法典》不仅增设物业服务合同专章，明确物业服务企业权利义务与责任，还在物权篇与侵权责任篇中规定了物业服务企业的责任。尤其是为了保障人民群众“头顶上的安全”，《民法典》进一步完善了高空抛物坠物的责任规则，禁止从建筑物中抛掷物品。在原有规定基础上，除了强调公安等机关应当依法及时调查，查清责任人外，规定物业服务企业等建筑物管理人应当采取必要的安全保障措施以防止此类行为的发生，否则需承担相应的侵权责任。现在各个住宅项目安装高空抛物摄像头是非常有必要的，满足条款中所说的“必要的安全保障措施”。《民法典》关于物业管理方面的法律条文部分取自《物业管理条例》（2018）及《中华人民共和国物权法》（2007）却又进行了细化，对原条款做了一定程度的更改和细化，可谓青出于蓝而胜于蓝。关于防止高空抛物，有争议的是物业服务企业在物业区域内进行服务的时候肯定要提供安全保障，它有这方面的职责，但是这个职责是无限度的吗？它比公共安全部门的职责和权力还大？它能做到杜绝高空抛物的发生吗？值得探讨的是立法上需要考虑物业管理服务的特点，明确其本身的功能定位，可以做什么。除此之外，《民法典》合同编把物业服务合同作为一个有名合同第一次提出来是一件好事，对行业规范是一个很重要的事件。但是，物业服务合同和一般民事合同有所不同，其在《民法典》里没有明确体现对合同履行抗辩权。

三、一系列地方《物业管理条例》相继出台

自2003年全国性的《物业管理条例》颁布并多次修订，针对各地物业在突发事件中的职责问题和过往一些物业管理的“老大难”问题，不少地方政府相继出台各地物业管理条例。《北京市物业管理条例》《重庆市物业管理条例》《深圳经济特区物业管理条例》等进行了一系列制度创新，并于2020年开始实施。其中，以《北京市物业管理条例》为代表，针对当前社区治理中因种种原因“业主大会成立难”的问题，本次条例明确了在特殊情况下，可由物业管理委员会这一“临时机构”起到组织业主决定物业管理事项的作用。这一举措可以有效避免因居民自治管理意识不足、业主大会和业委会制度运行不畅产生物业管理混乱问题。重点解决老旧(弃管)小区、房改房小区、保障房小区等业主自治组织缺失老大难问题，社区两委主动担当组建物业管理委员会，培养业主(居民)自治意识和组织能力。同时条例特别强调了物业管理委员会退出和换接机制，以业主委员会产生之日起30日内解散。明确了业主大会权力机构以及业主委员会、物业管理委员会执行机构的权力边界，实行业主大会备案刻章、业主委员会备案刻章、物业管理委员会备案刻章。业主大会权力事项须由业主大会共同决定，使用业主大会公章；业主委员会决定事项使用业主委员会公章；物业管理委员会决定事项使用物业管理委员会公章。这一立法精神破解了业主委员会专权越权、逾越业主大会权力的现状；明确了业主大会、业主委员会、物业管理委员会的权力边界。该条例第三条特别提到了此次条例修订的着重点——“本市物业管理纳入社区治理体系，坚持党委领导、政府主导、居民自治、多方参与、协商共建、科技支撑的工作格局。建立健全社区党组织领导下居民委员会、村民委员会、业主委员会或者物业管理委员会、业主、物业服务人等共同参与的治理架构。推动在物业服务企业、业主委员会、物业管理委员会中建立党组织，发挥党建引领作用”。同时，破解了物业收费、物业管理监管专项维修资金二次归集难等问题，使物业管理更具有实操性和明确性。各地《物业管理条例》的颁布和修订，是符合满足人民不断增长的物质和精神需求的要求，是进一步规范开发企业、物业企业、业主委员会和广大城市居民的行为的需要；是适应当前行业的发展需要。

四、多城市实施垃圾分类物业管理责任重

2020年3月20日，住建部办公厅印发《关于进一步做好城市环境卫生工作的通知》。该通知要求：46个重点城市要增强紧迫感，按既定方案加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统，积极有序推进厨余垃圾等分类处理设施建设，努力把疫情造成的损失降到最低限度，确保如期完成生活垃圾分类目标任务。依据若干城市的生活垃圾分类管理和物业管理的现行法规，在一个物业管理区域内，各个专有物业部分的业主及物业使用人是各自生活垃圾分类投放的主体；物业管理服务人作为垃圾分类管理的责任人，是垃圾分类投放的指导者、服务者、监督者、垃圾分类收集设施的维护者和监督管理者，以及垃圾投放环节与垃圾收运环节之间的衔接者；政府环卫机构或有害垃圾、厨余垃圾的特许性专业回收机构或可回收物收运机构(或个人)则是依法依约提供收运服务的主体；政府主管机构依法承担指导、监督、惩戒、公共配套服务和纠纷协调职能。根据以往生活垃圾分类标准的执行情况已显示，垃圾混投率高、分类标准强制性执行力低、分类收运设施和收运能力及公共配套服务滞后于法规的要求和垃圾分类管理的需要。物业小区如何围绕生活垃圾分类标准的实施而界定好上述各类主体的职责并理顺相互间的关系，绝非易事。我国大陆城市中相当多的物业小区住户众多、物业管理区域大，不仅日常生活垃圾种类繁芜，而且家庭装修垃圾、医用垃圾也时有产生，降低分类管理成本的难度较大，尤其是聚集了较多商场餐饮及肉菜市场的物业管理区域，其垃圾分类管理所面临的难度则更大。除可回收物之外的厨余垃圾、有害垃圾和其他垃圾的收运和处理都需要获得特许经营权的机构来承担，及时收运能力的不足将会使管理责任人负担加大甚至过大。例如，厨余垃圾在小区生活垃圾的构成中占比较高且需要每日及时收集，而在较大的投放人群规模和收运机构现场直接检收不能到位因而需要管理责任人承担现场投放监督和检收、储存管理和环境秩序维护的情况下，原本应有收运人承担的现场监督和检收职责就转嫁给了管理责任人，管理责任人直接受收运人监督，这就加大了管理责任人为确保定时定点准确投放和防止违规抛扔而支付的管理成本。目前一些城市制定的垃圾分类管理法规已逐步制定，然而这些原则性要求转化为实施程序的过程却是滞后的。这一方面是由于居民的垃圾分类意识和知识的欠缺和习惯的培养需要时间，另一方面，是垃圾分类主管部门与规划、住建、环保、财政等部门缺乏协同。五、实施老旧小区改造，惠民生促更新老旧小区改造已经成为惠民生扩内需、推进城市更新、促进经济高质量发展的重要举措。按照住房和城乡建设部公布数据，截至2019年底，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约40亿平方米。2020年7月，国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见(国办发[23]号文)》(以下简称《意见》)，把老旧小区改造作为重大民生工程和发展工程。老旧小区改造的主要对象是2000年底以前建成的小区。这类小区以公房和房改房为主，普遍没有物业管理，处于失养失修失管状态，在使用过程中保养程度比较差，市政基础配套设施不完善，社会服务不健全，住户改造的愿望非常强烈。2020年，全国新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民将近700万户，“十四五”末力争基本完成2000年底以前建成的需改造城镇老旧小区的改造任务。其实，很多地方很早就已开展了老旧小区改造工作。2020年老旧小区改造内容分为三类：基础类、完善类、提升类。基础类涉及居民基本居住条件和居住安全、日常生活保障的基本设施，包括供水、排水、供电、安防、移动通信等基础设施；完善类是满足居民改善型生活需求和生活便利需要的改造内容，比如拆除违法建设，整治小区及周边绿化、安装电梯等；提升类主要涉及城市公共服务的供给，包括养老、托育等。上海市、北京市、江苏省、广东省等走在了全国老旧小区改造的前列，积累了丰富的经验。2020年老旧小区改造与过去局限在基础类改造里面不同，不仅是建筑物屋面、外墙、楼梯、排水等公共设施的“面子”改造，还把改造内容扩展到惠及民生的完善类、提升类，其实某种程度上是城市综合更新改造提升，也是供给侧结构改革，提高城市公共服务供给的水平，属于“里子”改造。同时改造内容中，排水、道路等很多配套基础设施改造具有公益性强、投资规模大、收益低的特点，融资能力总体来讲有限，未来可融合政府、市场、居民多方位的力量。

六、“智慧社区”趋势化助力居民生活

我国已迈入“互联网+”时代，传统社区治理已不能满足智慧社区治理的需求，随着信息技术的不断发展和更新，“大数据”社区治理已逐步取代传统方式，成为现代智慧社区治理的主流思想，获得了新时代智慧社区治理顶层设计的认可。智慧社区建设作为基层社会治理智能化创新的实践和智慧城市与数字中国建设的基础，为提升城市社区治理效能和提高服务人民群众水平提供了便利。移动互联网、云计算、物联网、传感网、信息智能终端等新一代网络信息技术作为重要抓手和载体平台，打破了物理空间的距离，推动了传统生产生活方式转变和社会治理模式变革，实现了社会治理价值由一元到多元、治事到为民、效率到效能、可及到共享的转变，提高了政府公共服务的精准性和社会治理的精细化水平。例如，浙江省杭州上城区的“平安365”智慧社区治理机制，即通过智慧社区建设，将分散在民政、卫生、教育等不同政府部门的公共服务职能，通过虚拟网络信息平台“平安365”连接起来，并构建起跨部门、整体性、无缝隙的优质协同高效的公共服务智慧体系。北京团结湖街道智慧型社区治理模式，就是借助智慧系统，搭建了基层党组织、社区居民、党员、街道办、工商业人士、人大代表等科学决策、共建共治、互动协商的智慧平台，有效地推动了基层民主。随着技术的进步、社会的发展，居民对于社区的服务范围和服务内容已经有了更高的要求。并且随着自我防护意识的增加，居民对安全的线上服务的要求尤为突出，未来在打造智慧社区的同时如何做好居民信息的保护成为实际需求。回顾2020，展望未来，打造社区治理新格局是大势所趋、是实现人民安居乐业关键所在。新时代加强社区治理，打造社区治理新格局应把增强居民归属感和幸福感作为新时代社区治理的根本目标，实现社区治理社会化、法治化、智能化。

作者:李红 单位:山西财经大学公共管理学院/中国人民大学公共管理学院