智慧社区创新实践动力机制分析

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一引言

进入新时代以来，从中央到地方各级政府都积极推进智慧城市、智慧社区建设，并将智慧社区建设视为智慧城市建设的基础。2014年住建部颁布《智慧社区建设指南（试行）》。2017年中共中央国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出：“务实推进智慧社区信息系统建设,积极开发智慧社区移动客户端。”各地智慧社区建设的创新实践引起了学界的关注。一方面，学术界从理论层面探讨了智慧社区的内涵、特征、平台构建、服务体系构建与运营、治理思路等内容。姜晓萍等认为智慧社区的概念应当更加多维度，即智慧社区是指：“以居民需求为导向，以美好生活为目标，以多元组织为主体，以智能化服务为手段，以资源整合为基础，向社区居民提供192新视野･城市社区研究方便、快捷、透明、公平公共服务的新型社区治理模式。”[1]相关研究探究了智慧社区服务体系构建的对策、思考了智慧社区公共服务治理模式等相关问题。也有研究跳出了智慧社区建设重技术的思维定势，提倡更加重视“人本导向”。[2]另一方面，学术界基于北京、上海、深圳、杭州等城市智慧社区实践，从省、市、区、街道等层面总结、分析了智慧社区建设的主要内容。综上，现有文献多关注智慧社区概念、内涵、标准等学理性探讨，亦或聚焦于街道、市、省等层级的智慧社区平台及其功能的建构，而对于智慧社区创新主体、机制和过程的研究仍有所欠缺。本文基于S市Y社区智慧社区创新实践的过程及其主体间互动关系的解析，思考作为实践场域和主体的社区在智慧社区建设中的功能和定位，尝试探析基层治理中智慧社区的创新动力机制及其创新绩效的影响因素。S市G区是第三批“全国社区治理和服务创新实验区”，一向重视社区治理创新和社区品牌创建工作。Y社区2014年建成，常住人口高达3997户，2017年成立居委会，相对于G区以老城区为主体的其他社区来说，是一个典型的新型城市商品房住区。社区居民以年轻、高知、新婚为主要特征。社区内有大量上班族，由于缺少了解社区的时间以及快速沟通的公共空间，更倾向向小区物业寻求帮助以解决日常生活问题。然而，在办理物业权限范围以外的事务时，问题凸显，居民常常“一次咨询二次办理三次补件来回跑”。在线下时间紧张、线上渠道有限的状况下，居民尤其是青年人难以获取社区活动与服务的最新信息，缺少与其他居民在公共空间交流沟通的机会，很少参与社区活动，工作压力与生活压力无处排解，文化生活质量下降。多重因素的叠加导致多数居民对社区知之甚少，缺乏对社区的认同感与归属感，居民参与社区公共事务的积极性不高。同时，Y社区两委发现既有的微信公众号与微信群无法有效解决现实困境、满足社区居民的各类生活需求，因此在街道的鼓励下开始探索智慧社区建设的新方式。在时任社区工作站徐站长的积极推动下，Y社区开始探索一条贴合该社区实践需要的智慧社区建设之路，在争取到街道的社区党建专项资金后，于2018年11月通过与SP公司合作，开发了S市首款基于微信公众号的社区、居民快速沟通互动平台“U+Family”小程序1.0与2.0版本，并经多方协作取得国家版权局计算机软件著作权登记证书。自上线以来，经社区工作者的宣传推广努力，小程序累计注册用户已有4130位，基本覆盖小区所有业主，达到户均一个ID的覆盖面，后台客服咨询739人次。同时，“健康小屋”“智慧空间站”等线下实体空间应运而生。Y社区智慧社区建设推动了信息的畅通、需求的回应、矛盾的化解，提高了居民对于社区生活的满意度，契合了促进城乡社区治理体系和治理能力现代化的要求。

二社区创新行动者网络的建构与协同：智慧社区平台建设的关键

社区居民的需求，只是社区治理创新的必要条件，而这种需求能否真正转化为社区治理创新的动力，还有赖于社区治理创新过程中行动者的创新行动，即经由与其行动意愿、偏好的弥合，借助行动资源与能力，将创新思路转化为实践样态。在多数智慧社区平台建设的过程中，街道或上级政府往往是主导智慧社区建设的核心行动者，而一线的基层社区工作者只是辅助、配合和执行的角色，但在本案例Y社区“U＋family”智慧社区平台的建设过程中，却是一线的社区工作者，尤其是Y社区工作站徐站长，扮演了积极主导创新过程的核心行动者角色。（一）社区创新行动者的行动意愿与偏好。2016年，国务院《关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》提到，推进智慧社区建设，完善城乡社区公共服务综合信息平台，建设网上社区居委会，发展线上线下结合的社区服务新模式，提高社区治理和服务水平。2018年，浙江杭州市制定了《关于全面推进全市“智慧社区”综合管理服务平台工作的意见》等文件。重庆市巴南区印发的《巴南区智慧城市专项规划（2018-2025年）》，智慧社区被列为强化民生服务、建设宜居巴南的重要任务之一。从中央到地方的相关政策文件，都对社区一线在基层治理创新方面的责任提出了要求，鼓励社区一线的工作人员直接参与到智慧社区建设的创新实践中。然而现实的困难在于：一方面，“上面千根线，下面一根针”，重重重压下社区工作者常常感觉到自身的付出和回报不对等（主要是薪酬和晋升），工作满意度低，工作绩效较低；另一方面，社区工作者的社会地位低，工作压力大，职业倦怠程度高，导致工作绩效低下。[3]因此，社区工作人员对于社区工作敷衍了事的现象并不少见。进一步而言，在这样的氛围中，即便少数的社区工作人员具有较高的工作积极性，也很容易因为害怕“鹤立鸡群”而降低甚至丧失其意愿。自身低位的意愿与体制高位的压力共同成为社区工作人员行动意愿低下的诱因。鉴于基层任务繁重而个人时间与精力有限的现状，社区工作人员作为理性人通常会根据价值观念等偏好有选择地完成或“应付”任务。因此，作为创新实践行动者的一线社工意愿与偏好构成了创新行动的直接影响因素。难能可贵的是，Y社区智慧社区建设的核心行动者——社区工作站徐站长，其对于社区工作的职业认同感较高，对于社区建设具有较高的热情与信心。同时，得益于明确的工作要求、一定的政绩激励、浓厚的竞争氛围、宽松的创新环境，徐站长在完成社区日常工作任务的基础上，积极寻求个人和组织的创新行动得到上级政府的支持与认可，并因此争取到了上级政府专项经费的支持。（二）社区创新行动者的资源整合与行动策略。行动者要掌握一定的行动资源。所谓行动资源，从性质上可分为制度性资源和关系性资源；从过程上又可分为决策资源、执行资源和监督（参与）资源。制度性资源主要是指地方核心行动者创造地方政绩所赖以支持的各种制度和政策体系；关系性资源既包括地方核心行动者在前期职业生涯中所积累的各种政治关系网络，也包括在地方上发展出的各种社会关系网络。[4]这是任何行动者采取行动的基础。行动意愿与偏好是行动者预备迈出第一步的倾向，行动资源则是行动者行动的有利工具与基本条件。正如上文所提及的，中央到各地普遍已经逐渐重视智慧社区建设。各试点或科技与经济发达的省、市、区对于智慧城市与智慧社区的政策支持力度都较强，如果缺乏上级政府在政策和资金上的支持，行动者在智慧社区建设上的创新动力就难以持续。另一类行动资源是微观的行动者个人资源，通常表现为意志资源、知识资源、关系资源、财富资源等。Y社区徐站长充分发挥了其个人能动性，调动了体制内外资源，包括作为技术提供方的SP公司李总和高校智库资源的S大学、S科技大学教授团队，并与其建立了稳定、融洽的合作关系。资源集聚，行动者的能力便在此基础上充分显现出来，继而形成新的行动资源，良性互动。作为创新行动中的核心行动者，应当具备感知力、判断力、领导力、变通力、执行力等能力。徐站长根据社区的现实情况与专业人士的意见，一方面频繁与SP公司对接着手搭建新的智慧平台，努力跨越专业术语的壁垒；另一方面，与ZH社工机构等社会组织合作打造以协商议事会为平台的线下空间。此外，徐站长面向居民积极开展宣传工作，提高居民对于该小程序的知晓率、参与率和使用率，引导居民逐步习惯，并且更加便捷、频繁地使用“U+family”小程序。Y社区智慧平台建设中，行动者采取了巧妙的行动策略。面对智慧社区平台建设资金有限的难题，徐站长整合“社区党建为民服务项目”①等公益项目资金，保障了“U+family”小程序的顺利开发，同时积极申报2019年度社区协商民主建设示范项目，将智慧社区建设与民主协商巧妙融合，线上平台与线下共治协商的“智慧空间站”有机结合，促进居民彼此沟通、共同讨论、集思广益，以获得制度内的认可，从而拓展发展空间。可见，思维活跃、勇于创新、扎实肯干、具有人格魅力的核心人物之于智慧社区的蓝图构想与落到实处意义匪浅。（三）社区创新行动网络的建构与协同。城市社区的智慧治理需要政府、市场、社会三方共同有机协作。[5]以社区行动者为代表的各类行动者共同参与、有效沟通，形成了社会治理创新的支持网络。社区治理不是社区更不是居委会一方的孤岛，而是“一核多元”的联合，不同行动主体的吸纳日益成为社区治理的热点话题。在智慧社区建设的整个过程中，政府起着制度环境的塑造、指导、保障与监督作用，在本案例中就体现为街道办的角色；社区两委是主要的实践主体，社区自身即为创新实践的场域；居民是服务对象也是参与主体；为Y社区提供了社服化项目服务的ZH社工机构则为线下民主协商平台与线上平台的结合提供了积极的操作性方案；而SP公司则负责从技术层面优化平台建设、强大平台功能，其能否与社区和政府部门之间进行全方位、多层次的交流，借助信息技术快捷地回应居民需求，实现供需优化配置是重中之重。Y社区智慧社区建设依托于B街道社会事业局以及该地两所高校专家的专业指导，强化居民的主体地位，同时对接了专业的智慧社区线上平台开发公司，其中S大学的Z教授深度介入了Y社区智慧社区平台创新方案的优化。下一步，社区智慧建设的目标是整合第三方资源如社会组织、企业等，实现社区“U＋family”小程序与第三方的链接，使居民更便利地解决日常生活问题。居民需求的真正表达，在行动者及其“编织”社会治理创新网络的“行动”下得到回应。前期了解到以往居民参与社区活动的“知晓难、时间难、名额难”的三大难题后，Y社区依托线上平台进行活动线上报名，与线下参与有机结合。居民参与活动的机会增多，文化生活质量得以提高，文化需求品味得以提升。而为应对信息障碍导致的线下阅览室利用率低，社区开通了线上图书室，便于居民了解所有书籍信息，结合书友评价栏目等，使线上与线下图书室发挥了“1+1＞2”的效用。

三社区绩效提升：创新动力的直接来源与自然结果

行动者落实行动，形成绩效。绩效体现了治理目标的实现程度；绩效体现了治理体系的合理化程度。[6]智慧社区建设的绩效总体表现为三个方面：居民需求回应、行动者个人职业成长、社区治理体制与机制优化。（一）出发点与落脚点：社区居民需求回应度。社区居民是智慧社区建设的重要参与主体，也是其最终服务对象。互联网以用户为中心，这与社区服务以“一切为了居民，为了一切居民，为了居民一切”的人本观念不谋而合。[7]智慧社区建设究竟促使居民的实际需求得到了何种程度的满足，促进多少居民以怎样的热情参与公共事务，社区共同体意识的形成等等，都是智慧社区绩效评估的重要方面。当前，居民对于智慧社区诸多方面认识、理解、应用不足。社区经常想当然地认为居民拥有使用智慧社区平台与设施的动力，现实则是由于居民“对于公共服务的个人需求不尽相同，而且对于智慧社区的认识也大相径庭，技术运用能力也参差不齐”，[8]一些智慧社区项目沦为地方政府“政绩工程”的实现手段。上述情形导致社区对于居民需求虽有所回应，但易流于表面，实质回应的效度低。鉴于此，Y社区双管齐下，从方向引导和内容落实两方面做工作。社区积极开展宣传工作，通过易拉宝、广场活动等宣传方式，增加智慧社区相关理念、平台、设施的“出镜率”。同时，社区将政策资料公布在线上平台上，便于居民提前了解业务办理材料，“跑一次”就可以办理事务，节省时间和精力。社区还开辟了公告资讯的窗口，有利于居民了解社区情况，增强居民的认同感，实现新市民深度融合。正如前文所述，小程序累计注册用户已有4130位，基本覆盖小区所有业主，后台客服咨询739人次，同时了打造“健康小屋”“智慧空间站”等线下实体空间。观察发现，无论是从居民使用情况，还是线上和线下空间的优化与打造来看，居民能够享受到更加便利和迅捷的信息与服务。在研究团队同期进行的面向全区167个社区年度“美好社区”的居民满意度评估中，该社区综合排名第12，侧面体现了该社区的治理工作获得了居民的普遍认可。下一步，Y社区与SP公司还将就智慧社区实际运行状况，及时调整与改进平台、设施、工作等。如考虑到居民尤其是老年人使用的感受，智慧社区要注重平台操作界面的简洁化，从根本上提高居民的使用度与满意度，窄化与跨越“数字鸿沟”，拒绝智慧化对特定群体的隔离与抛弃。（二）激励与认可：社区行动者个人职业成长。在政府层面，体制内部人员的晋升与否长期以来以绩效考核方式决定，“以成绩论英雄”。县市级政府通过量化考核、绩效排名与择优提拔这种政治锦标赛式的激励范式与政治生态控制着乡镇政府。[9]在社区层面，由于街道办事处为政府的一个层级，因此社区工作人员的职位升降、薪酬待遇也以绩效为主要标准。通常绩效考核原则包括实绩多少、创新程度、示范激励情况等。考核标准往往涉及所获荣誉、媒体推荐、承办活动及评奖等。在智慧社区建设过程中，社区创新的行动者在绩效激励之下，为了自身工作能力能够得到认可，自发获悉居民需求，并在回应需求时发挥个人高度的积极性或是更强的工作能力。社区各行动者根据上级的各种指令、指示、命令、文件或规定等，频频开展各类特色社区活动，以居民议事会等形式推行基层协商民主，积极参加社区之间的各类评比，在各大报刊与媒体网络上亮相。Y社区徐站长便在该社区智慧平台建设成功的基础上，通过ZH社工机构和专家Z教授的指导，积极参加了2019年度G区的社区协商民主建设示范项目申报，并最终获得全区第一的好成绩。而徐站长及其同事的努力最终也获得上级政府和人事部门的认可，该社区在B街道2019年度评优工作中获得了优秀等次。（三）倒逼与优化：社区治理体制及机制改善空间的持续拓展。智慧社区建设要理顺体制机制，探究更高效、灵活的治理方式。社区治理与服务信息化的背景下，能否重新梳理与明确各方权责，将互联网的共享理念注入体制中，以更加人性化的方式提供贴近居民需求的服务，对于智慧社区建设能否长久存续具有重要意义。而观念、体制与机制的改变显然阻力更大。现代信息技术的引入，虽然在一定程度上给传统的科层组织结构和社会治理模式带来挑战，但并不必然会促使公共部门“扁平化”进而提升治理效能。[10] 居委会作为理性的行动者显然会采用合适的组织运作方式来获取足以维持其生存的资源,亦即居委会在实际运作过程中也会不由自主地配合行政体系的运作,以维持来自行政体系的资源。[11]一方面源于“条线”惯性思维，另一方面受制于现实中部门壁垒所致的信息口径、标准、质量乃至交换壁垒。以Y社区为代表的智慧社区平台搭建缺少详尽细致而又丰富多样的数据，如地理信息数据、人口数据，更难以实现多种数据、多个平台、多种系统的互联互通。[12]在合作的SP公司表示数据库建立不存在技术问题的情形下，Y社区基础数据库的建立却有所延迟，目前仅将目光聚焦在“U＋family”小程序这一面向广大社区居民的平台上，导致其智慧平台建设的深入和持续发展遭遇了一定梗阻。同时，由于信息安全及政务系统自身封闭等因素，社区工作人员只可以规定时间和地点处理平台业务，使得社区“智”而不“慧”。智慧社区平台建设应能发挥倒逼社区治理与服务体制变革的积极作用，从而“构建新型社区管理体制，推进政府行政改革”，[13]提升社区治理与服务的质量。目前，Y社区治理体制与机制的改善仍然困难重重。长期以来社会治理“维稳”格局的路径依赖，仍然顽固地以“属地化管理”方式桎梏着社区一线工作者的行动，“社区减负越减越负”的怪圈仍未打破。而在社区智慧平台自身建设的过程中，平台架构设计初衷与实际运营成效的落差，仍有待社区行动者通过其创新支持网络及其互动，积极寻求新的突破。综上，行动者会利用该空间留给自己的空隙，合理利用规则主动积极地发挥自己的能动性去寻求某种体制机制上的突破，从而达到改善地方治理绩效，赢得晋升机会的可能。[14]后续的跟踪调研发现，在获得从社区居民到上级政府的积极认可的基础上，作为社区创新核心行动者的社区徐书记，正在协同驻点专业社工机构、高校专家和技术开发方，探索思考如何利用现代信息技术倒逼社区治理优化的新方案，重新理顺治理体制与机制。目前各方的共识是，基于无执法权的现实，结合网格化治理实践，可以借助线上平台成为矛盾与冲突化解的枢纽，从无法管、无权管的困境中脱离出来，而这也正是Y社区智慧社区与社区协商创新融合的新方向。因此，“U+family”3.0的升级版，正在向线上线下协商议事治理平台的融合做出新的努力。

四结论与讨论

通过对Y社区案例的剖析，本文揭示了社区在挖掘居民需求、激活居民自治方面能够发挥的核心行动者作用，包括召开居民、技术公司、专家等多方主体的座谈会，开展线上问卷调研和线下实地走访，推动智慧平台落到实处、深入民心。实践证明，有别于现有文献着重强调信息平台建设，社区线上和线下空间的有机融合，将助推智慧社区平台效用更大化。既有研究关注静态的概念分析或动态的建设过程，而本文的结论是，社区创新主体、动力机制和支持网络的优化，是影响智慧社区创新成效更为关键的因素。当然，上述解释框架在案例选取以及研究方法等方面尚存一定的局限性，还有待深入讨论与探究。本文提出的“需求—行动者—绩效”智慧社区创新动力机制解释框架，其能否适用于所有智慧社区建设的分析研判，还有赖于更多案例研究的支持。深挖Y社区，可以发现居民具有明显的“高知、年轻、新市民人口多”等特点。因而，居民参与公共事务的可能性及其素质往往比较高，也能够接受信息平台和新鲜事物，这为创新动力机制的第一环奠定了坚实的基础。而以居民文化水平较低、老年人居多等为特点的社区，难以及时、广泛触发居民需求，往往面临动力缺失的问题。社区核心行动者参与智慧社区建设的态度和能力，也对智慧社区建设流于表面抑或切实回应居民需求，产生至关重要的影响。此外，社区及所处街道、区等能否拓展体制和机制改善的空间，也是影响该解释框架能否适用于某一社区的重要因素。总体而言，Y社区智慧社区平台创新的个案研究初步表明，智慧社区不单单是将现代信息技术附着在社区治理之上，而是“需求—行动者—绩效”三者在社区治理场域的良性互动。居民基于社区建设的现实情况与自身利益通过一定的渠道有效、合理地表达需求与诉求；而社区创新行动者在对居民需求的充分感知基础上，根据行动意愿与偏好，凭借其行动资源与能力，与政府、企业、社会组织中的行动者彼此吸引，联结成社会治理创新网络，共同塑造了智慧社区平台及其运作机制。智慧社区平台的创新实践则有效地促进了社区治理绩效的提升，与社区居民需求、行动者个人职业发展、社区治理体制与机制互动，最终形成完整的反应链，助力新时代社区治理体系与治理能力的现代化。

作者:张晨 张卉妍 单位:1.苏州大学新型城镇化与社会治理协同创新中心 2.厦门大学公共事务学院