社区养老服务体系问题及对策研究

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一、乐山社区养老的四种典型模式

（一）政府主导型。政府是社区养老服务的主要供给方。近年来，乐山通过出台支持性发展政策、划定阶段性目标任务、提供优待性扶持措施、兴建阵地化养老设施、下沉常态化教育资源等方式，社区养老事业发展迅速。截止2017年底，乐山市共建成城乡社区日间照料中心324个、农村幸福院363个、各类老年学校669所，享受高龄补贴老人8.5万人。（二）社会参与型。基层老协、志愿者队伍等社会力量广泛参与。截止2017年底，乐山在社区、行政村的老年协会建会率分别达到98%、96%。部分社区积极发动社会力量，培育起由社区居委会工作人员、居民小组组长、网格员、党员、团员和其他热心人士组成的志愿者队伍，开展“爱老、敬老、助老”活动。如柏杨街道茶坊社区的嘉州518志愿服务中心，是目前乐山唯一一家在社区层面设立的社会组织。（三）购买服务型。社会组织和企业逐步承担部分政府转移的公共服务职能。乐山市民政局通过购买服务的方式将12349养老服务信息平台委托给乐山市养老服务中心和中国电信乐山分公司建设运营，初步构建起四级养老服务信息管理体系和24小时呼叫服务体系。（四）政社合作型。以民建公助、公建民营为抓手，初步形成政府主导、社会组织参与、市场化运作的政社合作多元治理体系雏形。一是民建公助，通过引进外地连锁品牌和培育本地特色品牌，将日间照料中心委托给成都华城助老服务中心和乐山市养老服务中心两家社会组织建设运营，打造出“海棠花日间照料中心”和“孝老苑”两个特色品牌。截止2017年底，全市范围内已建成由社会组织建设的日间照料中心19个，服务范围覆盖36个社区。尤其是乐山市养老服务中心在通江街道打造了乐山目前唯一能提供晚间托养服务的社区微型养老院，丰富了乐山社区养老服务业态。二是公建民营，在各县（市、区）选取中心城区日间照料设立线下体验中心，将居家上门服务与社区站点服务深度融合，推动日间照料中心盘活做强。

二、社区养老面临的突出问题

（一）支撑乏力：培育扶持尚未到位。1.扶持方式单一化、碎片化，整体效应发挥不足。各级政府以行政任务摊派的方式推进社区养老服务设施建设，盲目追求进度，加上建设资金均为政府一次性拨款，无后续运营经费，导致部分设施在建成后由于运作不利和资金链断裂，沦为“摆设”或“空壳”。2.扶持政策表态性、倡导性，项目目标难以落地。目前仅有关于日间照料中心建设和农村幸福院建设的两个局部性实施标准，全局性建设指标体系尚未出台。养老公益性岗位落实不力、福利待遇较低、培育机制不健全、激励性制度缺乏等问题导致从业人员专业性不高、流动频繁。3.扶持力度不平衡、差异大，后续运营举步维艰。受“谁牵头、谁负责”固有观念的制约，部门之间各自为政，治理合力没有形成。中心城区对购买服务、政社合作等模式接纳程度较高，偏远地区仍桎梏于传统的公建公营模式，导致部分社区养老服务体系建设严重滞后。目前，农村社区日间照料中心覆盖率不足10%。（二）定位不清：“小政府，大社会”尚未形成。1.对政府而言，面临“立”或“不立”的两难选择。一方面，有“立”需要，迫切需要社会组织为其接续部分公共服务职责；另一方面，有“不立”考虑，一旦成为社会组织的业务主管部门，需担负起审查、监督、指导等方面的监管责任和渎职、连带等违法风险。结果是，政府“一家独大”，社会组织“放任自流”，政府、社区依然在治理过程中“唱主角”。2.对社会组织而言，面临“进”或“不进”的尴尬处境。一方面，迫切需要进入“体制内”，通过挂靠业务主管部门的方式，取得合法地位，获得项目、资金、政策等支持；另一方面，必须摆脱成为“附庸”，避免主管部门的“裹挟”，维持独立运作逻辑和具备独立开展活动能力。目前，乐山市社区养老领域仅有两家运作较为成熟的社会组织，且均处于前期投资建设阶段，尚未探索扩展出多样化的盈利项目和稳定的利润来源，对政府、社区的依赖性还较高。老年协会、志愿者团体等受到场地、资金、人员素质、思想观念等因素的制约，影响力有限、活跃度不高等问题凸显。3.对治理过程而言，面临“顾此失彼”的共治困局。政府、社区、社会组织、企业、志愿者团体等供给主体在利益取向、权力位阶、治理逻辑、目标认定上存在明显的差异，往往把分工变为分家，难以形成统一的行动。（三）供需失衡：“最后一公里”尚未打通。1.有效需求不足。群众普遍尚未充分认识到社区养老发展的积极作用，对社区养老服务设施知晓度较低，参与意愿不高，服务需求多集中在无偿、低偿的服务上。2.服务内容失准。服务供给方没有充分考虑老人需求痛点和经济能力，迫切需要的医疗服务类、生活服务类以及针对失能、高龄老人的上门服务匮乏。3.服务设施空置。部分地区社区养老服务设施沦为老年人棋牌娱乐室和社区办公场所，备餐室、图书室、休息室、康复室等利用率低。

三、优化社区养老供给模式的实践路径

（一）明确定位，构建共建共治共享养老格局。打造“党委领导、政府引导、社区搭台、项目运作、专业运营、广泛参与”的共建共治共享的社区养老服务格局。1.党委引领建设。明确党组织对基层社会治理的领导地位，建立社区党建协调机制，整合各类养老资源，鼓励党员中有识之士利用所长为老人提供多样化服务，充分发挥党组织对其他服务主体的规范、引领、监督作用。2.政府搭建平台。确保有阵地，大力推进老年人日间照料中心、12349平台线下体验中心、老年活动中心、嵌入式中小微养老机构“四位一体”的社区养老服务设施建设，探索社区养老综合体建设；确保全覆盖，加快填补新建小区、老旧小区养老设施空白；确保可预期，因地制宜打造社区养老服务标准化指标体系和发展规划；确保能持续，全面放开社区养老服务市场，完善审批、土地、财税、信贷、资金等扶持引导机制。3.社会组织运作。降低门槛，放宽准入条件，实行登记备案双轨制，简化审批流程。孵化培育，加强能力建设，高度重视2019年即将建成的乐山市社会组织孵化中心建设，重点遴选对经济社会发展亟需、具有成长潜力的社会组织，开展入园培育孵化，在机制上建立从准入、孵化、服务、监管到退出的完整制度体系，在模式上采取“本土+引进”“园内+园外”的多种孵化模式，在扶持上设立社会组织专项发展基金。专业运作，搭建展示平台，“有慧眼”，广泛挖掘具有潜质的草根人才和社会组织；“搭平台”，通过购买服务、委托管理、连锁经营等项目化运作方式增强社会组织能力，化无序为有序；“建机制”，从政策咨询、资源对接、理念宣传入手，整合多方力量；“塑品牌”，积极宣传服务成效，扩大社会组织影响力。规范引导，打造行业标准，编制行业发展规范，探索建立社会组织监管综合平台。4.公众广泛参与。大力发展老年志愿服务，深入开展基层老年协会“乐龄工程”，引导基层老协参与到日间照料中心、老年活动中心、老年大学等养老服务机构的管理当中，促进老年人实现自我管理、自我教育、自我服务。积极支持社会力量开展读书看报、亲情陪伴、康养护理、健康讲座等多种形式的老年关爱工作，将敬老养老助老作为国民教育和村规民约的重要内容，形成全社会接纳、尊重、帮助老年人的关爱氛围。（二）整合资源，扩大社区养老服务有效供给。1.横向联合，齐抓共管建立多元合作伙伴关系。进一步建立完善养老服务业工作领导小组工作机制，制定工作实施方案和落实责任清单，实现部门联动。拓宽老年志愿者服务队伍，实现政府、市场、社会各类养老资源的深度融合。2.上下联通，因地制宜推进智慧养老社区建设。研发居家智能养老系统，搭建社区养老综合服务信息平台，合理设置系统与所属社区信息平台接口，实现与社保、户籍、医疗等专业机构的数据共享，在满足社区老人服务需求的基础上，对各类服务机构、人员、场所进行系统管理，对服务情况、服务质量进行汇总分析。3.医养结合，分层分类普及社区健康养老服务。推动基层医疗机构为社区老人建立健康档案、开展定期免费体检、实施上门巡诊、康复护理等服务，为有需要的家庭设立“家庭病床”；推动基层养老机构扩展护理康复职能，让老年慢性病老人、危重疾病康复期老人、疾病治愈稳定期老人能够及时就近接受康复治疗；推动上级医疗机构与基层医疗机构、养老机构通过组建医疗集团、技术帮扶、多点执业等多种形式提升基层医养结合水平。4.补齐短板，精益求精提升社区养老服务质量。通过合作办学、远程教育、开班入驻等方式下沉老年教育资源，为基层老人提供优质教育服务。健全老年人法律援助网络体系，推进法律援助站向社区延伸。整合社区内空置场所改建为适合老年人的体育健身场地，普及公共场所适老化改造，推进公办和民办体育设施免费或优惠向老年人开放。（三）突出重点，提升社区养老服务精准水平。1.引进专业人才，提高服务质量。保证稳定性，改善老年服务人员工资收入和福利待遇，形成以专业人员引领志愿者的联动工作机制；提升专业性，鼓励高等院校和中等职业学校加强养老服务相关专业建设，依托专业院校、大型养老机构等建立养老服务和管理实训基地，打造以品德、能力和业绩为导向的阶梯式职称评价和技能等级评价制度；维持活跃性，开展职业道德教育，树立养老服务从业人员的爱心、耐心、细心、恒心和敬畏之心“五心”，培养职业荣誉感。2.丰富项目内容，提升服务水平。从“住”入手，让老人住得舒心，推进高龄、失能老人家庭适老化改造，整合畅通各类服务机构和商业网点为老人提供多样化上门服务；从“餐”入手，让老人吃得放心，鼓励连锁化企业、个体工商户、开放食堂为老人提供定点餐饮、外卖上门服务，打造社区老年餐桌；从“娱”入手，让老人玩得开心，在农村电影放映、农家书屋等重大文化惠民工程中增加专门面向老年人的内容，鼓励老年人组织多种类型的文化体育交流活动；从“养”入手，让老人赚得安心，严厉打击各类电信网络诈骗和非法集资活动；从“助”入手，让老年人过得顺心，引入社会工作者、心理咨询师等为高龄、空巢、失能、失智、贫困、伤残、计划生育特殊家庭等重点老年人开展心理健康服务。

作者:殷婕 单位:中共乐山市委党校