社区基层治理东城模式

导语：社区基层治理东城模式一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

北京市东城区作为首都功能核心区，早在2010年就作为全国及北京市社会管理创新综合试点区，此后通过推动建立各利益相关方相互合作的公众参与社区治理机制，启动社区社会组织孵化培育工程，有效整合了社区建设的多方力量，初步构建起“以街道工委为领导核心、街道办事处为责任主体、社区居委会为共治载体、社区各利益方为参与主体”的社区协商共治体系，目前已形成了具有东城特色的社区治理实践经验与发展模式。

一、社区自治方面形成的经验与工作优势

（一）推进居民自治制度化建设。首先，以居民常务代表大会的形式将居民与社区联结起来，将居民按人数分成若干小组，从中选取居民代表，在此基础上产生居民常务委员，定期召开居民常务代表会议，针对居民需求协商解决路径形成了社区与居民共商共治的制度基础。其次，确立分层议事制度。即由社区居委会搭建社区议事厅、网格议事会以及党员会客厅，初步形成“网格事务网格议，社区事务社区议”的工作方法，在此基础上深入到网格、胡同、院落甚至楼宇等更小治理单元上，畅通了解社情民意的多种渠道，推进社区共建共治共享的“精细化”。再次，推进“五民工作法”，围绕民事民提（收集居民反映的各类急、难、热点问题）、民事民议（以社区议事厅为平台，邀请利益相关方讨论、达成共识）、民事民决（达成共识后，拿出解决方案）、民事民办（用项目的方式，由居民自己实施）、民事民评（对项目进行评议反馈）五个节点，编制了《社区协商运行流程指导手册》，针对协商内容、协商主体、协商方式以及协商结果的落实及评估都予以明确说明，健全了民意收集和表达机制、社区事务决策和实施机制。最后，制定居民自治公约。在社区党组织和居委会的引导下，东城区涌现出一批如院落自管会、停车自管会、网格自治小组、邻里服务中心自管会等小微自治组织，并通过协商制定居民公约和自治章程来保障维护自治成果。目前，全区已有116个社区通过协商修订了《社区居民公约》，125个小区（或胡同街巷）制定了本地区的《居民自治公约》，另有12个小区（或胡同街巷）针对停车管理问题专门成立了停车自管会，制定了《停车自治公约》。朝阳门街道朝内大街216-218号院自我管理委员会（以下简称“自管会”）于2017年修订了《自管公约》，明确了自管会的性质、人员架构、管理及议事规则，并对物业管理方式、业主共同管理的权利和责任、物业的使用和维护以及违约责任等进行了详细规制。东四六条12号院的居民在共商共议基础上制定了《小院公约》，其中针对邻里互助、公共卫生、投放垃圾、参与街道历史风貌保护工作等方面予以明确约定。崇外街道崇东社区22楼自2014年对机动车试行管理，由居民协商共议形成《停车协议》，并在此基础上于2018年9月订立自治管理办法，涉及自行车、小汽车、婴幼儿及老年人轮椅车等的管理及设备维护。（二）通过推进社区专员进社区的工作方法创新社区治理模式。作为北京市率先启动街道管理体制改革的试点区，东城区出台了全市首个街道管理体制改革办法，并于2018年5月18日在三个街道正式启动“大部制”改革试点，将街道机构由原来的25个科室和4个事业单位精简为“六部（综合保障部、党群工作部、社区建设部、民生保障部、社区平安部、城市管理部）一队（从公安、工商、食品药品监管、交通、消防等5部门抽调执法人员）四中心（党建服务中心、保留社区服务中心、社保所更名为政务服务中心、整合为民服务分中心和环卫所，组建网格化服务管理中心，加挂‘综治中心’牌子）”；与此同时，东城区一方面加大对街道、社区层面的政策、财力物力支持，另一方面在东直门、东四、朝阳门三个街道试点社区专员，派正科级干部担任“社区专员”下沉到社区，指导、协助社区居委会开展工作，以此破解社会治理“最后一公里”难题。

二、社会组织培育与作用发挥方面的经验优势

随着北京市社会治理格局由“共建共享”向“共建共治共享”的转变，社会组织的地位因而也随之凸显。在社会组织培育方面，东城区在近年来的治理实践中形成了以下优势与特色。（一）以区级平台为中心，加大社会组织培育力度，形成了区—街—社区三级平台的社会组织服务体系区级层面，东城区区级平台创益汇已于2015年投入使用，北京恩派等4家支持型社会组织也已入驻，由专业组织为东城区社会组织持续性发展提供专业支持与引导的格局正在形成。街道层面，目前，朝阳门街道、建国门街道等已成立街道级的社会组织服务中心，中心以居民需求为导向培育新生组织，以项目运作为手段提供社区服务，以专业组织为平台促进人才成长，以社区自治组织为基础完善发展机制，现已取得初步成效。朝阳门街道近年来着力于孵化、培育、提升社会组织，形成了“2+1+9+N”的工作模式，即街道层面设置两个枢纽型社会组织（社区基金会、社区社会组织联合会）、1个发展中心；社区层面9个涵盖助残助老、环境卫生、文化活动等多维内容的示范性社区社会组织以及培育N个社区各类组织，以此带动社区居民自治能力的提升，促进社区治理创新。建国门街道也在街道层面成立了社会组织联合所，既开展社区社会组织培育孵化，也注重街道与社区资源之间的对接整合，在此基础上整理形成了《社区社会组织孵化流程及样本》，推动了街道社区社会组织的规范化管理。此外，值得一提的是，崇外街道于2015年成立东城区首家街道级民非枢纽型社会组织，搭建了由工委及办事处、专业社会机构、街道枢纽型社会组织三方合力运行的社会治理新体系，并通过公益微创投项目化机制引导社区自组织的进一步发展完善。由上可见，区—街道—社区的社会组织服务三级平台的搭建及运营为有效发挥社会组织在基层社会治理工作的基础性作用提供了坚实保障。（二）基于街道级枢纽平台促进三社联动。“三社联动”具体是指社区、社会组织（专业机构、社区自组织）、社会工作者（专业社工师、社区工作者）三者之间的有机结合与不同分工，其核心内容在于不同要素之间的“联”及“动”。依托区—街—社区三级平台的搭建，东城区在促进社区、社会组织以及社会工作者之间的融合发展层面已具有一定实践成效。其一是培育社区建设三级人才梯队。以街道层的社会组织联合会为纽带，引入专业社工机构，挖掘以社区成员为主体的社区公益人才队伍、以社区工作者为核心主体的平台运营类人才队伍，搭建起了街道社会公益分布式人才梯队。其二是推动了专业社会组织、社区社会自组织之间的融合发展、协同共治机制的形成。东直门街道、朝阳门街道、建国门街道、崇外街道等分别成立社会组织联合会，并与多家专业机构如“北京市先河社会服务中心”“恩派非营利组织发展中心”“引行社工事务所”合作互动，探索建构长效合作机制。运用社工专业知识及理念指导社区一线社工实践工作，形成了以“研究、解决社区治理问题、探索社区发展新模式”为主旨，以“孵化培育多样化的社区社会组织”和“培养具有专业技能的社区工作者”为两翼的工作模式，通过培育社区社会组织、培养专业社区工作者、培植品牌社区活动，引领多元主体共同参与地区社会治理。（三）从社区层的改革与探索实践。来看，社区层面已初步形成较为规范化的社区社会组织架构一方面，涌现出一批规范化程度高、自主性强、经验成熟的社区自组织。例如东直门街道“绿色工体”、崇外街道“停车自管会”、东四街道“守望岗”“花友汇”“帮帮团”等社区社会组织，在工作理念上由过去的被动接受转变为自主开展活动，在组织管理上有完善的组织章程和志愿者准入退出机制，成为了东城区具有品牌特色的社会组织。另一方面，社会治理主体逐渐趋于多元。比如东环社区以“老乐会”“洁雅小分队”“东环书迷俱乐部”等搭建起社区融合的平台，辐射不同年龄层次及职业群体，形成多元主体参与社会治理的格局，在社区内形成了社会组织发展的有机生态环境。

三、推进东城区社区基层治理工作的路径

党的以来，北京市社会治理重心开始向社区下沉，共建共治共享的社区治理新格局正在不断形成。东城区作为首都核心功能区，在北京市经济社会新常态发展过程中具有重要地位。未来东城区社区治理的开展，还需要从以下几方面着力推进。（一）建立资源整合机制，避免碎片化。社会治理是一项系统工程，需要调动不同层面的社会力量，共同推进社会发展进步。当前随着城市管理重心的下移，街道在城市治理服务、凝聚基层力量、化解社会矛盾中的作用越来越重要。由于管理机制的碎片化运作，街居关系仍未完全理顺，社区行政化倾向较为严重，社区减负增能缺乏实质推进等问题目前仍是影响东城区社区治理的重要因素，迫切需要改进。具体来讲：一方面，基层社区与街道办事处及政府部门之间的角色关系需要进一步理顺。社区居委会究其本质是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织；而与此同时，居委会在实际工作中还要承担街道及相关委办局的工作任务和职责，扮演的角色大多是政府行政性的角色，不利于社区居委会自治功能的充分发挥，甚至还会激化社区居民与政府的矛盾，对于当前基层社会治理构成挑战。另一方面，还需要理顺街道、社区与社区社会组织之间的关系。社区社会组织是真正实现社区建设中政府由“划桨者”向“掌舵者”转变，培育社区自身力量的重要依托。街道作为基层治理的重要主体力量，应该结合社区居民需求，引入专业的社会组织长期进驻街道，由该专业组织负责社区社会组织的管理及项目申请、跟进、评估以及项目结项，街道在上层负责社会组织孵化器的运行和管理，并在资金、场地、人力资源方面提供一定支持。（二）介入社区的社会组织服务体系有待完善。笔者认为，一套完善的社会组织服务体系有赖于枢纽型社会组织、支持型社会组织以及操作型社会组织的三方合力支撑。目前来看，东城区已初步搭建起社会组织服务的三家平台，例如东直门街道、建国门街道、朝阳门街道等都通过在街道层面建构社会组织联合会，尝试将资源整合起来，搭建起培育、孵化社区社会组织的枢纽平台。与此同时，也要看到，支持型的社会组织（包括社工事务所、社会组织孵化器和基金会）和操作型的社会组织（做项目的专业社会组织）无论从数量上还是质量上都有待进一步优化。调研发现，目前东城区发源于社区的社会组织存在以下几方面问题：一是主要集中在编织、器乐、歌唱、舞蹈、书画等以自娱自乐为导向的自组织层面，针对居民潜在需求如医疗康养、教育培训、心理咨询等方面的自组织还较为欠缺；与此同时，此类自益性组织未来如何发展以及能否向互益性组织转变运营，还有待从街道层面引入专业社会组织进行引导培育。二是社区自组织构成人员年龄普遍趋于老化，加之组织成员往往也在其他社区组织身兼数职（例如“守望岗”的骨干力量同时也是“花友会”的主要成员），未来随着人口结构的进一步老化会出现组织成员更替困难的情况。三是资金使用方面，在基层政府注册或街道、社区备案的非营利机构，筹资渠道又相对较窄，大多需要依赖社区、街道的经费支撑才能运营；而社区居委会虽然已于2017年开始具备独立法人身份，但还没有独立的账户和财权，在资金调配使用方面还有所受限，一定程度上制约了社区社会组织的发展。由此可见，东城区目前社区层面迫切需要社会组织介入，专业社会组织参与基层社区治理工作的专业力量有待进一步挖掘。

作者:李金娟 单位:北京市社会科学院社会学所