社区善治要素整合及理论特质

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摘要：学术界主要运用善治理论来研究和探讨社区善治的相关问题时，在一定程度上忽视了对社区善治研究范式本身的理论探讨。本文立足于学术界已有研究成果，对社区善治范式的构成要素和理论特质进行探讨和分析，指出社区善治主体是平等协商的多元主体，社区善治客体是公共利益最大化，社区善治内核为权力与权利之间双向互动，社区善治过程是从管理到善治的转变。在理论特质上，社区善治范式具有体现社会主义民主政治发展内在规律的科学性，具有回应日趋复杂社会治理现实的实践性，具有整合不同利益向度和行为取向的包容性。

关键词：社区善治；构成要件；理论特质

社区治理与善治的研究范式和话语在当前社区研究中得到广泛应用。学术界对这个问题的探讨，有些学者注重研究社区的治理结构[1]；有的学者构建社区善治模型，探讨社区善治的途径[2]；有的学者采取历时性分析视角，论证社区建设由管理向善治转变的必然性[3]；有的学者从“国家与社会”分析视角，研究党政部门、社会组织和居民在社区治理与善治中的地位和作用[4]；还有的学者从改革社区治理结构和管理体制方面入手，主张构建一个政府、市场、社会组织和居民之间平等参与、协商共治、责任分担的制度平台，克服和解决当前社区治理中的参与困境，使各主体形成一种良性互动关系[5]。从学者们对该范式的界定、使用语境和所指内容来看，主要沿用和移植了治理与善治理论来开展相关分析和研究[6]。但一个不容忽视的现象是，在运用善治理论来研究和探讨社区善治的相关问题时，在一定程度上忽视了对社区善治研究范式本身的理论探讨和反思，对社区善治本身的理论容量则缺乏应有的理论关照和学术关怀。本文试图通过对社区善治范式的构成要素和理论特质进行探讨和分析，对深化该问题的认识起到查漏补缺的作用。

一、社区善治的要素整合

本文认为，所谓社区善治，指在多元主体之间，包括国家力量和社会力量，公共部门和私人部门，执政党、政府、社会组织和社区居民，以平等参与、合作共赢、协商共治、利益共享为桥梁和纽带，共同推动社区和谐发展、全面发展、有效互动，从而实现社区治理公共利益最大化的过程。从价值取向上看，社区善治努力追求和实现“好”的治理、“有效”的治理、“最佳”的治理，是对基层民主政治和公共治理活动一种美好的诉求和期待，使执政党、政府、市场组织、社会组织、居民在社会公共管理活动中达成一种理想状态并确立一种最恰当的关系。本文拟从社区善治主体、社区善治客体、社区善治内核和社区善治过程等方面阐述社区善治理论的构成要素。（一）社区善治主体：平等协商的多元主体。关于社区治理主体的范围，学界存在不同的看法。有的学者认为，政府不是社区治理的参与主体，社区治理的主体包括居民、社区自治组织、社会组织和市场组织[7]。而有的学者则认为，社区治理主体应当包括党组织和政府的派出机构[8]。我们认为，判断某一组织是否是社区善治的主体，应当根据其在社区治理中承担的职责、发挥的功用和法律规定等方面来进行综合分析。当前，政府部门是社区建设所需要的资金、政策、信息和法律等治理资源的重要来源，在公共产品和公共服务方面承担着不可替代的作用，因而是推进社区善治必不可少的主体之一。根据我国社区建设与治理的实际情况，社区善治主体包括：一是基层党组织。党的基层组织要通过创新社区“党建+”工作模式，将党在社区治理中的政治引领、组织保障和社会服务的功能融入服务居民、服务社区的各项活动中；二是政府职能部门。政府机关在社区治理中的行为体现的是以“命令—服从”为特征的行政机制，具有刚性和强制性的特点；三是社会组织。社会组织社区治理中体现的是“协商—自愿”的社会契约精神，具有公益性和志愿性的特点；四是市场组织。市场组织以等价交换和商品货币关系为行为规则；五是社区自治组织和居民。社区居民是社区治理的参与者和社区发展成果的享有者，社区建设的根本目的就是为了以居民为中心，通过公平合理地配置社会资源和社会机会，不断满足居民对高品质生活的需求，打造共建共享的社会生活共同体。从主体间关系看，社区治理主体间以“平等协商—共建共享”关系为主，这种横向的平等协作关系改变了过去政府包揽一切、包办一切、包打天下的大包大揽的做法，力图在政府与社会之间形成一种伙伴合作关系，共同致力于增进社区公共利益的最大化。值得注意的是，社区善治主体的行为边界不再是泾渭分明、固定不变的，而会出现一定程度的模糊性，政府机构和社会组织在公共事务中的责权划分要经过不断磨合调整，在动态中达成平衡和谐状态，以便更好地适应社区建设与治理实践的新形势、新要求，这也显示出社区善治理论兼顾原则性和灵活性的特征。（二）社区善治客体：公共利益最大化。公共利益涉及到两个非常重要问题，即公共利益的界定与分配的问题。如何界定公共利益是公平合理地分配公共利益的逻辑前提。从这个角度来看，实现社区善治的过程就是如何充分调动和整合社区内外资源，在实现公共利益的最大化的同时公正合理地分配公共利益。学界关于公共利益的认识存在较大分歧，还没有形成一个公认的权威定义。不同学科关于公共利益的界定，体现了各自的视角和特点：从经济学的视角，具有非排他性和非竞争性的就是公共利益[9]；从哲学的视角，认为公共利益存在于私人利益的实现过程中，公共利益为实现私人利益提供了社会保障[10]；从管理学的视角，公共利益是在多元社会治理中，政府部门与社会部门在利益的生产与分配上达成的共识[11]；从政治学的视角，公共利益的产生与政治制度化密切相关，“一个拥有制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益”[12]。这些不同的观点说明，不同学科对公共利益的界定和认识的确存在较大分歧。这些不同认识正说明了公共利益在复杂性和重要性，也为深化认识提供了思想资源。本文认为，应当从公共利益的社会关系属性来展开分析。因为从本质上来说，公共利益强调的是某种行为和事物的社会属性，所以应当从该行为和事物对其他社会关系的影响程度来进行研究。如果某种行为对社会关系影响甚小甚至没有影响，那这种行为就是可以判断为私人行为，而不属于公共利益的范畴。比如，商品房是属于个人所有，所有权人享有支配权，其他人不能干涉，但是如果这个商品房已经倾斜，成了危楼，危及到过往行人或车辆的安全，那就是涉及到了公共安全和公共利益问题。结合我国社区建设的实际，社区公共利益主要包括：社区公共安全，包括社区治安、安全生产、车辆进出与停放、水电气的管理、社区矫正等；社区就业，主要包括就业技能培训、就业信息服务、社区公益岗位、社区便民服务等；社区医疗卫生，包括社区医疗服务、疾病预防、心理疏导、病患陪护、计生工作、卫生宣传等；社区教育，主要包括社区课堂、继续教育、学生辅导、科学文化普及、公共讲座等；社区公共设施，主要包括社区道路、路灯、广场、体育文化设施、居民活动中心等；社区公共环境，比如绿化、宠物、噪声、垃圾处理、乱停乱放等。这些社区公共利益都是“基本民生”，是落实以公平正义为核心的社区社会建设的重要内容，关系到社区居民能否享受到均等化的公共服务。（三）社区善治内核：权力与权利的双向互动。广义的权力观认为权力的本质是一种支配力和影响力[13]。社区居民和社会组织依据法律所享有的权利视也被视为一种权力[14]。按照这种看法，社区权力谱系呈分散状态分布，权力主体和权力类型也是多元化的[15]。但即使把支配力和影响力作为权力的核心，实际上政府部门所拥有的支配力同社会组织或个人所拥有的支配力是有很大不同的，二者在性质、形式和法律后果方面呈现出本质的差异[16]。国家权力和社会权利的互动关系是社区治理中的核心命题。在社区场域内，权力与权利之间、不同权利之间的互动关系决定了社区治理的运作模式。根据国家权力与社会权利互动关系的不同，我国社区发展过程中形成了三种不同的治理模式，即政府主导型社区、合作型社区、社会主导自治型社区[17]。在社区治理中，国家权力与社会权利、不同群体的社会权利之间关系处于博弈的状态：首先，就国家权力与社会权利之间的关系来说，社区治理发展的不同阶段和不同形态，是政府与社会之间相互博弈、妥协和斗争的结果，表现为一种压力下的渐进式运动。正如美国社会学家博克斯所指出的：“社区生活有时是以共识、合作和渐变为特征的，但这只是例外情况而不是常态。在更多的时候，社区环境是冲突性、竞争性的，充满着令人不安的变化。”[18]其次，就社会权利之间的关系来说：一方面，社区治理主体的权利是由法律规定和授予的，法律是调节权利间关系的重要手段；但另一方面，在利益分化的背景下，不同利益集团之间、不同的社会群体之间的利益取向并不一致，由此造成了不同权利主体之间的利益冲突。还要看到，不同群体和组织在利益表达、利益维护、利益实现上的能力是不同的，强势的利益集团可以采取多种手段和措施，通过群众动员、公关游说、利益交换等方式，左右决策部门的意向和行为，更容易实现和扩大自身利益。更为严重的是，因为得不到有力的支持，一些真正重要的提案和议题可能没有机会进入决策议事日程，它们在进入筛选阶段之前就被过滤掉了。（四）社区善治过程：从管理到善治的转变。随着社会治理形势日益复杂多变，社会治理模式也正在从单向管理转向双向互动，从单纯的政府管理转向社会协同治理[19]。从管理到治理的转变有两个重要条件：一是随着计划经济体制向市场经济体制的转变，国家全面掌握资源分配的时代结束了，单位制管理模式逐步解体，以纵向为主的资源配置方式也随之改变，这为社会横向参与提供了空间。二是市场经济逐步发展并在资源配置中起决定性作用，社会分殊化日益加深，利益来源、思想观念、组织方式和生活方式等都日益分化和多元化，构建多元参与、协调互动、利益共享的治理格局成为客观需要。在社区治理的发展过程中，可以大致分为先后相续的两个阶段，即“管理—控制”阶段和“治理—善治”阶段。社区建设的“管理—控制”阶段。这一时期社区建设的显著特点是，强调国家权力向基层社会的纵向延伸，居委会行政化趋势加剧，忽视了横向的居民参与网络和合作能力建设，草根民主和社会资本发展缓慢。1990年出台的《城市居民委员会组织法》确立了社区治理的基本结构，即以“街道办—社区党支部—居委会—居民”为轴心的纵向社区权力结构体系，对我国社区治理的运作模式产生了深刻的影响。根据这部法律规定，社区居委会是一个群众自治性组织，享有法律规定的自治权，但也要接受政府部门的工作指导，协助政府相关部门履行行政管理职能。从政治学理论来看，关于社区自治组织的定位、性质与作用等问题，实际上是如何处理好“自治与控制”之间的张力关系。在社区建设与治理的实践中，社区居委会“自我管理、自我教育、自我监督、自我服务”的自治功能日益弱化，而行政化问题日趋严重，破解社区自治组织行政化的难题成为社会各界普遍关注和重点研究的热点问题[20]。社区建设的“治理—善治”阶段。在这个阶段，以“参与、合作、共享”为核心的社区治理理念开始成为社区建设的指导思想，居民参与社区治理的途径、方式越来越多样化。社区治理不再仅仅以国家权力的纵向分布为核心展开，政府治理、社会自我调节和居民自治的良性互动格局开始形成。党的十六大提出了建设管理有序、文明祥和的社会主义新型社区的要求。党的十六届六中全会和十七大提出了关于社区治理的社会生活共同体理论[21]。社区社会生活共同体理论的提出，表明社区治理不仅包括党和政府自上而下管理活动，而且还强调一定地域内居民的有机组合和良性互动，地域性、认同感和公共生活是社区建设中的重要内容，明确了社区内涵和构成要素。党的十八大强调要“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。”[22]党的十八届五中全会提出要构建全面共建共享的社会治理格局，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。党的坚持系统治理，提出要实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动[23]。在城市社区建设的实践中，纵向的权力配置和横向的社区参与开始形成纵横交错的网络结构，国家权力与社会权利在博弈过程中逐渐形成推动社区治理良性发展的合力。

二、社区善治的理论特质

马克思指出：“每个原理都有其出现的世纪。”[24]理论创新是时代的产物，凝聚着时代的精华，发挥着指导人们的社会实践、推动社会发展进步的重要作用。社区善治也是时代条件和社会实践的产物，经历了从社区管理、社区治理到社区善治的发展变迁历程，具有科学性、实践性和包容性等理论品质，揭示了我国社区建设与治理的内在发展规律。从科学性来说，社区善治体现了社会主义民主政治发展的内在要求和发展规律。从善治与民主的关系看，善治不仅强调民主的形式，也强调民主的实质；不仅强调民主过程，也强调民主结果；不仅强调民主是个好东西，也要求民主如何是个好东西。社区善治集中体现了社会主义民主政治的价值取向，也是指导社区治理的方法论。从权利与权力的关系来说，社区善治强调国家、市场和社会之间的良性互动关系，其权力向度是双向的，共同致力于社会公共利益最大化。从社区建设的实践来看，政府部门、社会组织与居民之间的合作共治将成为常态，国家与社会之间的边界将随着社会治理实践的推进而不断调整，基层党组织要创新社区“党建+”工作，充分发挥团结群众、带领群众和服务群众的政治整合作用，社会组织和居民也要更广泛、更深入地参与到社区治理各项工作中。从实践性看，社区善治是对日益复杂的社区治理形势的回应和关怀。社区善治充分认识到不同主体之间错综复杂的关系：一方面，社会内部不是铁板一块、和谐一致，而是存在利益分化、阶层分化、群体分化的现象，不同主体之前往往存在激烈的竞争关系，社会矛盾和冲突时有发生；另一方面，党领导下的以法治为保障的社区多元治理结构为克服短期利益竞争，建立长期合作关系，扩大公共利益奠定了政治基础。社区善治立足于复杂多变的社会现实，不断完善社区治理制度空间，推进基层治理法治化，保障社区治理参与者的合法利益，合理地界定社会自治与政府管理之间的运行边界，激发社会主体参与活力，为社会提供发展动力。从包容性来说，社区善治着眼于利益分化的社会背景，正视各种矛盾冲突和利益纠纷，健全利益表达、利益协调和利益保护机制，构建多元参与、共建共享的治理格局，克服分歧，寻求社区公共利益的“最大公约数”，公平合理地配置社会资源，从而不断提高社区居民的福祉，满足群众对美好生活期待。这样一方面，可以减轻政府的压力和责任，改变政府对社会治理的全职保姆角色，让政府职能部门从具体琐碎行政事务中解脱出来，将有限的行政资源放到公共服务、规则制定和有效监管等上来，从而降低行政成本，提高行政效率；另一方面，鼓励社会自我管理、自我教育和自我服务，激发社会参与意识和公共精神，提升社会调节能力，培养居民的组织协作能力，进而实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

作者:刘小钧 单位:江西师范大学