社区矫正队伍建设现状与对策研究

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尽管我国对于社区矫正的研究起步较晚，但作为一个不断发展着的国家，我国在适应我国基本国情的前提之下，借鉴世界各国在社区矫正方面的立法经验，先后颁布并且修订了相关的法律，缓解了我国在社区矫正层面无法可依的局面。但是随之而来的是如何将理论准确并积极地运用在社会实践上，对此，从2003年社区矫正首次在我国部分城市进行试点工作，到2009年在全国开展试点工作，推行2014年的全国推行，尤其是在如何立法方面已经给予社区矫正有力的立法保障的前提之下，社区矫正工作取得了显著成果，但其中存在的问题不可小觑。社区矫正的关键在于队伍建设。

一、我国社区矫正队伍建设概述

（一）文献综述分析。以中国知网为途径，能够查到的有关社区矫正的文献比较多，国内学者一直以来都没有停止对这一方面的探索。从2003年到2018年，在可查找的所有文献当中，主题为“社区矫正”的文献高达9297篇，其中详细进行社区矫正当中队伍建设研究的也有1421篇。在对可查阅的文献进行梳理的过程中，笔者发现关于社区矫正队伍建设的研究大体可以分为三类：一是对现有的社区矫正建设队伍模式的阐述；二是分析了现阶段几种建设队伍在实践中所存在的问题；三是针对社区矫正建设队伍的问题提出了相应的对策。早在2004年，刘强教授就指出：“科学设定社区矫正的管理机构，建立一支专业化的社区矫正工作者队伍，不仅对于我国社区矫正的有效运作，而且对于解决机构层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节、多头执法、效率低下等问题，都至关重要。”①他认为，由于我国国情复杂，东部和西部、南部和北部、农村和城市的情况都各不相同，要很快制定一个统一的《社区矫正法》存在非常大的困难，取而代之的是可以先制定地方性法规，使社区矫正在有法可依的情况下进行队伍建设。吴宗宪教授认为，社区矫正的工作应该交由司法所进行，但是纵观我国大部分地区，司法所本身人员少而工作量大，单就这一状况已经使其分身乏术，很难再有别的精力去分管任务艰巨的社区矫正工作。因此，应该建立专业的社区矫正队伍，设立专业的“社区矫正官”。所谓“社区矫正官”就是“依法履行社区矫正职责、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”②而学界有不少的学者从专业性和独立性的角度考虑也建议设立“社区矫正官”这一名称。作为社会学的代表，张昱教授认为，归根到底，社区矫正是一种社会福利，不应该仅仅从立法层面一味地强调社区矫正的刑罚性。即使是进行专业的队伍建设，也应该在强调法律素养的同时加强社会学的专业认知。采用文献分析的方式，笔者发现大多数学者的观点基本是相同的，他们认为，目前社区矫正队伍建设面临的主要问题就是法律保障不完善，人力、财力、物力供给不足，使得社区矫正工作很难高质量地推进下去，这也为下面相关举措的提出提供了现实的背景。（二）社区矫正队伍建设现状分析。从最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2003年的《关于开展社区矫正试点工作的通知》开始，截至目前，我国社区矫正的试点工作已经走过了十几个年头，试点模式的运作也是百花齐放。北京采取的从监狱等部门抽调警察驻扎司法所，也就是干警模式，为了提高工作的积极性，北京市出台了一系列方针政策，对驻守司法所的干警实行了被抽调的警察身份不变、待遇不变、政策不变等诸如此类的政策倾斜。③上海的社工模式则立足于司法所能力的局限性，采用政府购买的形式向社会招募志愿者，真正以社会工作者的身份参与到社区矫正的工作中来，强调的是对社区矫正服刑人员的人性关怀。浙江的司法助理模式背后依托的是司法所的力量，司法助理完全参与到社会矫正工作当中，承担着联络部门配合以及对社区矫正服刑人员的工作支持。可以说这三个试点地区不仅使得本区域的社区矫正得到了良好的发展，还为我国其他地区开始展开试点工作起到了很好的示范作用。

二、我国社区矫正队伍建设存在问题

（一）北京模式存在的问题。北京模式最大的问题就是片面强调了社区矫正的刑罚性。从监狱抽调警察进驻到各乡镇的司法所，使得警一一一一一一察成为社区矫正的主干力量。在长期从警制度的影响之下，警察极易将其固化的工作模式照搬到社区矫正当中，这样必然会增加社区矫正的刑罚执行效果。但是社区矫正除了强调刑罚行的监督管理以外，还包括教育矫正（心理矫正）以及社会适应性帮扶，这就要求三者在社区矫正的大框架中并驾齐驱、同步进行，但是在北京模式下，如果以警察为主干力量的话，则很难实现这种发展前景。（二）上海模式存在的问题。上海模式的问题在日后的工作中同样渐渐凸显，作为社区矫正的中坚力量，社工缺乏令人信服的执法权力。社区矫正作为一种刑罚处罚的方式之一，首先是一种要进行刑罚执行的活动。而我国《监狱法》明确规定了监狱是国家的刑罚执行机关，《刑事诉讼法》分别赋予了公安机关的看守所、公安机关的派出所以及各级人民法院相应的刑罚执行权。值得注意的是，《刑事诉讼法》第二百六十九条也对司法行政机关管理指导的社区矫正机构的刑罚执行权作出了专门规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。社区矫正这一刑罚执行权是不应由社工行使的，对一些违反社区矫正相关规定，需要对社区矫正服刑人员进行司法处理的情形，社工需要联系有权处理的司法部门对其进行强制措施。不仅如此，在长期的实践过程中，社工逐步变成了司法行政部门和社区矫正服刑人员之间信息传递的纽带。例如，为社区矫正服刑人员落实户口、就业问题，社工唯一能做的就是向当地的民政部门、劳动保障部门争取尽快解决的机会。这种中间人的角色不仅降低了工作效率，对于社区矫正服刑人员来说，缺乏强大的惩罚性和严肃的威信力，显得社区矫正机构“软弱无力。”④（三）浙江模式存在的问题。浙江模式的问题主要体现在“供不应求”以及专业化不足的问题上。要求司法助理承担社区矫正的管理工作，确实是提高了社区矫正的“职能化”要求，但是随着社区矫正工作量的不断加大，深入内里的问题开始凸显。大多数司法助理都是由周围乡镇的基层工作人员担任，他们并不像北京模式下抽调警察进驻司法所，全职从事社区矫正那样简单。相比较下来，这些司法助理更像是在社区矫正机构进行一种兼职，这种情况下司法助理的人数完全没有办法满足高额的工作量。再者，“由于司法所人员属于乡镇（街道）编制等因素，人员调动频繁、流动性大。目前全省司法所工作人员中，具有大专以上文化程度的只有55%，且多数是通过自学、函授等途径取得文凭，缺乏具有法律专业背景的人员。”⑤

三、我国社区矫正队伍建设的对策

纵观京沪浙三种试点模式，进行社区矫正队伍建设的关键应该是提高专业化，所谓专业化是从区域划分、组织部门到人才培训三个方面实行的。（一）实行机构管理垂直领导和区域划分。以目前刑罚人性化和社会和谐化的发展趋势来看，未来社区矫正的服刑人员接收量将更进一步提升，将有越来越多的社区矫正服刑人员从这里重新进入社会。笔者认为，社区矫正没有必要规定专门的“社区矫正官”，⑥但是一定要做好专门的部门划分。社区矫正应该以一个独立的部门存在于我国庞大的行政体系之中，另外，通过实践可知，社区矫正应该适应垂直领导。首先，可以解决南北方、东西部发展状况不一的问题。其次，也可以对同一区域的社区矫正服刑人员实行集中管理，节约了人财物力的同时也提高了工作效率。最后，由省、自治区、直辖市来直接管理，也方便省市区的范围内集中地进行人员的调动，减少了程序上繁琐的手续，更重要的是可以避免“地方保护倾向”⑦的影响。（二）完善社区矫正机构部门组织联络网。从上海模式以及浙江模式所显现出的问题可以看出，社区矫正机构不能一味地做实务部门和社区矫正服刑人员的中间人，要想提高工作效率，提升人民群众对社区矫正的信服力，就要在机构内部做好部门分工，按照社区矫正服刑人员的矫正过程，划分部门任务，部门与部门之间形成一个完善的组织联络网，避免社区矫正机构内部系统复杂，外部对接混乱的尴尬局面。（三）进行社区矫正专业人才培训。从当前社区矫正的发展现状来看，从事社区矫正的工作人员除了要有饱满的为社会服务、帮扶社区矫正服刑人员的热情之外，更重要的是具备一份专业的工作素养，可以说，目前我国绝大多数的社区矫正工作人员最缺乏的也正是工作的专业性。因此，社区矫正的直属领导机构除了要做好社区矫正工作人员福利待遇的安排之外，还要为其提供专业的上岗就业培训，培训课程应包含但不限于法学、社会学、心理学、教育学等背景知识，定期地进行知识更新，除此以外，社会实践经验也应纳入培训课程当中。

四、结语

值得强调的是，如果说立法保障是社区矫正发展根基的话，那么队伍建设就是使这一学科枝繁叶茂的“养料”，社区矫正试点工作开展以来，队伍建设的发展前景和发展模式应该渐渐清晰，在对社区矫正服刑人员的帮扶过程中，应该为他们提供一支专业而又独具规模的队伍，这应成为当前工作的重心。

作者:唐娜娜 单位:上海政法学院