社区治理法治化对策思考

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[摘要]社区治理法治化是我国实现“法治国家、法治政府、法治社会”的重要基础。党的十八届三中全会及四中全会都明确了法治化的建设目标，社区作为我国社会的基层载体，对于我国全面依法治国政策的推动发挥着极为重要的作用。在新形势环境之下，社区治理之路面临着许多新情况与新挑战。文章通过分析认为，深入发展社区治理的法治化对于贯彻依法治国方略与实现和谐社会的目标有着重大意义。因此，研究我国社区治理法治化的困境与进路，以谋求长远发展具有极大的实际价值。

[关键词]社区治理；法治化；复合共治

自1980年全国人大常委会重新公布《城市街道办事处条例》与《居民委员会组织条例》以来，我国社区治理处于稳步发展状态。国务院于2017年6月了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这是新中国成立以来第一部以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，该文件的出台，对于社区治理法治化的意义极为重大。文件中提出要确立基层党组织的领导核心作用，充分发挥基层政府的主导作用，以基层群众性自治组织为基础，各方社会力量作为社区治理体系的重要组成部分，协同治理，使城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度得到全面提升。该文件中也给出了加强和完善城乡社区治理建设的完整路线图，这对于我国社区治理法治化的推进有着极为重要的参考价值。

一、社区治理法治化的内涵

（一）社区治理的内涵。社区是人民群众日常生活基本场所，也是我国政治生活的基本单位。其将以人为本作为治理的核心思想，通过改进社区的治理模式方法以激发社区活力，从而实现社区内活力与和谐相统一的理想目标。简言之，社区治理是通过政府、社区组织、居民及第三部门之间合作与共同参与的方式，解决社区在发展与建设过程中所存在的各种问题，其是多元主体之间讲求平等关系所追求的共同利益，将自上而下及自下而上的方法相结合，通过合作及沟通协商的方式，以此来达到对社区治理目标的认同。①（二）社区治理法治化。社区治理法治化指在社区之内，以法律法规和法治理念为基础，社区内利益相关的各主体通过多种形式与方法，共同参与社区事务与社区政治等方面管理，以此使社区建设与发展步入法治化与制度化阶段。法律法规和行政规章也会在治理实践过程中充分显示其合理性与权威性特征，由此形成社区内的良性循环过程，使社区治理法治化深得民心。

二、社区治理法治化的进展

（一）我国政府通过立法手段基本确立社区治理法治化地位。社区作为进入改革开放与城镇化建设时期后才被真正重视的社会构成概念，其法律地位亟需得到认可。我国分别于1989年、1995年、2000年、2009年出台了《城市居民委员会组织法》《全国社区服务示范城区标准》《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》与《民政部关于进一步推进和谐社会建设工作的意见》等相关法规与政策文件。②除外，地方立法机构也相应出台了众多相关法律文件，各项地方法律文件与相关政策于国家法律后相继完善了“社区”在法律上的概念、主要规模及职能范围等重要方面规定，以此更进一步确立了社区在法律上的合理地位。法律政策陆续出台不仅有利于社会治理法治化制度的完善，更有利于社区治理在现今相关法律法规缺失的情况下进行实践。另外，除立法机构出台的相关法律法规对于社区治理建设有着不可磨灭的推进作用外，社区自治组织所创各类社区自治民间法也在其所处方面起到重要的作用。（二）社区法治文化已初步形成。社区法治文化建设对于社区法治宣传教育实效的增强与社区居民法制观念形成具有十分重要的作用，居民具备较高法律意识对于社区治理法治化推进有着极大裨益。社区营造法治氛围方式繁多，不仅有传统的方式，如开展各类社区普法文化活动、社区法制宣传专题讲座、社区文艺汇演、社区法治专题宣传栏等，还有众多较为新颖的法治文化宣传方式，如利用社区LED大屏进行普法内容滚动播放、在社区原有建筑风格基础上进行景观改造以加入法治主题内容、建造社区法治文化长廊、法治文化广场等方式。社区内的宣传栏作为社区文化宣传的主要阵地，其宣传效果极为突出，宣传栏内加入浅显易懂且图文并茂的法治标语、法律故事、普法小常识等内容，易于营造良好的社区法治文化氛围，使社区居民在潜移默化中接受法律熏陶，在日常生活中增强法律素养。纵观各社区法治文化氛围的营造已取得较为可观的成果，此现象对社区治理法治化的推进可谓是极大助力。（三）社区治理法治化试点已取得较好成果。以深圳市罗湖区为例，罗湖区对社区治理法治化的治理体系进行了重构，于2014年10月召开了改革动员大会，会上公布《罗湖区关于深化社区体制改革推进社区治理体系法治化的实施方案》，自方案公布起在罗湖区进行试点改革。方案之中，将社区治理以法治思维与方式进行推进，依法治理，认清治理社区主体、清晰工作职责范围、进行人员与岗位配备审核、财政规范与保障、探究新的工作机制。改革给居民工作生活带来的便利立竿见影。原先行政审批程序复杂且效率低下，改革后将“四大类十五项”的三级审批降低简化为二级审批，进而将二级审批降为一级审批，社区事务审批流程由此化繁为简，不但节省时间、节约资源而且审批质量与效率都有了明显提升。方案中制定了工作岗位指引。南湖街道作为社区体制改革试点街道，对于人员精减化和岗位合理化配备方面进行了部分基础性探索与实践。试点仅一个月，作用已初步显现：南湖街道社区党委专职副书记较之以往更加专心于自身的本职党建工作，充分深入社区，更深程度地关切党群关系；社区工作人员产生竞争意识与危机感，工作态度端正积极，形成竞争上岗的良性局面。罗湖区的试点改革体现了较强的可操作性，对于未来社区治理法治化推进有着较高的参考价值，改革充分调动了社区工作人员的工作积极性，有效端正工作态度，提升社区居民对社区行政主体的信任度，为社区治理法治化进一步的推进与发展奠定了良好基础。

三、我国社区治理法治化困境

（一）我国社区治理相关政策法规仍不完善。我国第一部真正意义上从国家立法层面对社区关系进行规范的法律文件是1989年通过的《城市居民委员会组织法》，这严格来说其也并非是完全的新规范，其源于1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》，在《宪法》与《城市街道办事处组织条例》的基础上进行部分条款的增加与删减。因时随着经济文化政治各方面的快速发展，我国各领域都发生了巨大变化，与此同时也带来了各类新问题。社会快速发展与政府职能的转变使原先关于社区发展与治理的政策法规已失去实际适用价值，而关于社区治理的法律框架也面临不小的问题。现有的社区治理法律框架从表面上有着一套以《宪法》《城市街道办事处组织条例》为原则性规定，以《城市居民委员会组织法》为基础性规定，由中央到地方各类规范性文件从上至下构成的层次清晰的法律框架。③此法律框架看似完善却存在一定滞后性，究其根本便是缺少一部能够确立社区治理法律地位具备较高统率性与纲领性的主干法律。我国目前所制定的传统社区管理准则中98%都是以政府及相关部门下发的各项通知、方案、办法、纲要等为大体依据，而法律法规只能够占到2%左右。④这直接导致了我国社区治理一直处于看似有法可依实质无法可依的尴尬境地，同时也引发了一连串社区治理方面问题，如社区治理主体义务权利不清晰、社区自治组织内部发展动力不足、政府与社区自治组织间法律地位不明等，此类问题急需通过立法手段解决。（二）社区治理主体关系不清，组织架构不科学。我国目前的社区治理仍然处于以政府为主导的阶段，政府出于管理需要，致使社区行政化倾向加深，在一定程度上社区建设发展偏离了初衷，影响与阻碍了社区良性发展。⑤很多社区都存在主体关系定位不清与职能定位模糊的问题，居委会承担了政府下派的各类工作与任务，政府职能部门甚至把原本不属于社区职责范围内的工作分配到社区，将主要责任强加给社区，当工作受阻或出错时把责任归结于社区的执行不力，这些行为很大程度上增加了社区的额外负担。我国现阶段社区治理主体之间的关系尚未理顺，未形成有效的运行模式，政府支持与社区自治还未形成有机融合。治理主体之间关系不清是一个根本性难题，也是社区治理法治化过程中必须要克服的关卡。政府职能在社区治理中有时会存在缺位、越位或偏位的现象，这不只是政府本身的问题，更多原因出在组织架构之上。需要进一步改进政府权力的行使方式，让“政府的归政府，社区的归社区”。⑥（三）社区治理法治化人才队伍建设不足。社区工作者是社区服务的提供者，也是社区治理的主要执行者，在社区的日常运行与治理建设中发挥着无可替代的作用。社区工作者的专业技能水平与综合素质高低对于社区工作推进有着重要影响。专业化人才队伍建设与培养是社区治理发展的必然要求。目前，社区中有相当一部分工作人员既没有接受过专业的法律教育又没有相关实践经验和工作技巧，且社区大多存在工作人员年轻化与专业化比例低的现象。主要由于现实收入、工作场所、未来前景等问题，很多年轻专业人才不愿扎根于社区之中，这样就很难形成专业化的社区工作队伍。该现象非常大程度地限制了社区治理法治化工作的开展与社区综合发展。（四）居民的社区法治参与不到位。社区治理法治化离不开社区居民的参与和推动，居民法治参与不够、法制意识淡薄也是目前社区治理所面临的一大问题。这一问题主要表现为居民法治维权意识不强，学法、守法、用法氛围淡，偶尔甚至会出现越法违法维权的行为。这些现象都反映了居民法治意识仍需进一步提高。从社法治意识层面上来看，我国居民目前整体的法治意识还远远不够。社区治理法治化的推进是建立在较高法治思维基础之上的。但现实中学法懂法的居民人数不多，而且越法违法来维护自身权益的居民人数还不少，这对全面推行社区治理法治化来说十分严峻。究其根本，还是社区普法力度不够，未能形成良好的学法氛围，一些社区法治宣传活动大多为完成指标与任务，表面为了提高社区居民的法治意识，实质就是面子工程、假把式。在日常生活中，很多居民在自身权益受到侵犯与损害时，通过合法渠道维权后无果，便会采取过激行为，在违法的边缘试探，试图通过触碰社会底线来提高维权成功率，而这种维权方式必将受到法律制裁。这也是由于我国在这一方面法律长期缺失而导致居民不按照法律解决自身所面临问题，动辄做出伤害对方、损害集体、盲目上访、无理示威等行为，这些行为与现象正是居民严重缺乏法治意识的集中体现。社区治理之所以是“治理”而不是社区管理，区别在于社区治理比起社区管理更加注重多主体的参与，而各主体之中，最为重要的主体就是社区居民。居民参与社区治理是一个群策群力解决民生问题的过程，它为社区居民提供了谋取社区共同利益而贡献自己才能的机会。⑦大多社区居民认为自身并没有参与社区治理的必要性并且对于自身应该享有的权利与应承担的义务没有清楚的认识，对社区事务漠不关心或不知如何关心，长此以往形成了我国社区居民参与意识淡薄，无法积极主动地参与社区事务与决策的现象。社区居民习惯以自身与社区自治组织亲疏程度及社区事务与自身利益密切程度来决定是否参与社区治理和参与的深入程度。这种思想使社区与居民之间关系日渐疏远，在社区治理真正需要居民参与决策时无人参与，任由此现象滋长对社区发展及居民切身利益百害而无一利。

四、全面推进社区治理法治化的对策

（一）尽快健全完善社区治理法律体系。我国需根据社区治理实际面临的问题与社会基层的特点，出台有利于社区治理法治化推进的法律。同时，也需尽快确立能够规范社区法律地位的主干立法，让社区的日常治理有法可依，有迹可循。完善社区主干立法的应有功能，其核心应是清晰地界定社区与行政的权利边界，明确规范社区治理方式与运作方法，维护社区治理主体的法律关系，使主干立法能够真正产生作用，让社区治理法治化进程走向新高度。可借我国社区治理主干立法的东风，对现存各类社区治理“软法”进行全面梳理与归纳。对于执行顺畅、合法合理的软法规则进行吸纳，将其吸收为主干立法的内容，继续发挥自身作用；对暂时不宜吸收进主干立法的软法规则，可以考虑在稍后制定相关配套立法或条例时再将其进行适用。此举可有效加强各地社区治理对于新主干立法的适应协调程度，软法数量可因此大大减少，有效化解因软法规则存在太多而带来的社区治理弊端，且极大程度增加社区治理主干立法的权威性。（二）形成复合共治的社区治理模式。处理好社区各治理主体间的关系，形成高效的治理体系对于社区治理是基础性要求。大多数社区处理即是党组织、居委会、街道办、业委会及各社区自治组织之间的关系，其根本而言便是党政组织与居民自治组织及市场组织间的利益关系调整。为社区居民提供高质量公共服务是优质社区治理的必然要求，公共服务供给模式是否科学合理直接影响社区治理的效果好坏。社区治理法治化的核心是保证社区居民自治，党的十八届四中全会指出：“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”在实际的社区治理操作过程中应充分发挥党在基层的普遍性优势，可将党组织能力建设的重点设定为法治能力增强，以此就可有效带动社区治理法治化建设。社区治理主体在处理社区事务时可采用基层协商民主的方式，各治理主体间通过平等沟通的方式进行决策以达成共识，在责任明确的前提下作出能得到各主体普遍认同的决策。伴随着社区基层行政机关由单一向多中心的转变，社区治理现有的行政化现象必将淡化，而原本在门外徘徊的各类社会资源将被广泛地吸收到社区治理中，发挥它们应有的作用。社区党组织要充分发挥其作为协商民主制度的核心作用，整合原本分散的各类社会力量，通过民主规则使之集中起来，让社区治理参与主体具有行使其公共权利的合法性依据，充分实现社区的善治良治。政府在社区治理法治化的过程之中也应扮演好服务者、指导者、协调者的角色，充分发挥其对于社区建设的推动作用，加快各治理主体的合作进展，早日真正实现社区治理的法治化。（三）组建社区法治队伍以提供专业法律服务。为有效推进社区治理法治化的运转进度，社区需成立专业的社区依法治理及社区普法小组，还需建立相应法制宣传、社区管理、矛盾调解等工作机构。同时，社区还需积极整合组建属于社区的法治队伍，社区法治队伍可以由专业的律师协会派遣律师组成，或由本社区的工作人员与居民组成，也可由司法部门出资，聘请专业的公正、法律援助人员、律师来成立司法行政维权团队以健全社区公共服务网络，深入广大社区群众之中为居民提供专业的法律服务。在社区之中建立法律便民服务点，降低社区居民接受法律援助的门槛，让居民在服务之中加强法治意识，由此推进社区法治建设，深入完善社区法治管控体系建设。（四）建设居民参与社区治理的制度化通道。费孝通先生在《乡土中国》中提到：“公民意识为国家制度、法律制度提供着合法性信仰，有效认同和服从机制为法制进出进程提供者不可或缺的中药内在驱动力”。⑧由此可知，社区治理法治化的推动与社区居民法律意识和自身参与治理的主体意识是不可分割的。社区居民是社区治理的重要主体，是最为重要的参与者，其法律意识的强弱将会直接影响社区治理的法治程度与实施效果。关于社区居民法律意识增强的方法，有以下几点的建议：首先，要将先进的法制宣传方法与法治观念引进社区，并使其与社区现有的日常治理相结合，以满足社区的需要，为居民提供一个学法懂法的平台；其次，要落实社区居民法治意识教育的问题，鼓励居民积极学法用法，了解自身所拥有的合法权益及权益受损后的维权方法。“授人以鱼不如授人以渔”，通过传授社区居民正确维权途径，增强居民学法与参与社区治理的积极性；最后，将社区中已具有一定法律知识的居民组织起来，运用其能够有效深入群众的优势，充分引导社区居民重视法律，接受社区法治教育，调动广大社区居民的积极性，使居民主动参与到社区治理的队伍之中，为社区治理法治化的发展添砖加瓦。社区居民参与的途径也有待改进。居民参与社区治理的途径除传统的个体行动型与动员型等途径之外，还可开发具有时代特点的新型途径，如网络互动论坛，社区内部网络交流等。新型途径既可以有效降低社区居民参与社区治理的难度，提高居民积极性与参与度，还能可观地降低社区与居民的活动成本，节省时间上的损耗。当然，政府作为主要的治理主体，也需要在其职权范围内增加信息的公开。对社区居民关于社区事务治理的意见与反馈要及时给出合理回应，增加政府与社区居民的互动，以此有效加快社区治理法治化的发展进程。

五、结语

社区治理法治化是我国实现依法治国，建设法治国家的重要组成部分。但目前我国社区治理相关法律法规不健全，社区治理人才队伍不足，居民参与度不高。为加快推进我国社区治理法治化进程，应尽快健全我国社区治理法律体系，形成复合治理模式，加强法律队伍建设，提高居民的参与意识，从而促进我国社区治理法治化发展。

作者:顾泽楠 单位:扬州大学社会发展学院