新型城镇化下新农村社区建设探讨

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摘要：建设和谐中国，缓解城乡二元体制矛盾，建设社会主义新农村社区是我国新型城镇化的必然要求和重要组成部分，也是解决三农问题的重要举措。河南省新农村社区建设面临着人多地少、保粮任务重的压力，建设过程中存

在着模式选择、资金来源、制度保障等问题。河南省应该出台新农村社区省级顶层规划设计，各地市因地制宜选择符合当地特色的建设模式，积极筹措资金，发挥农民主体作用，健全农村社区体制，保障农民权益。

关键词：河南省；城镇化；新农村；社区建设

根据《国土资源“十三五”规划纲要》公布的数字，“十二五”时期全国城镇人口增长约11%，建设用地增长约20%[1]（8），建设用地增长比例远高于同期城镇人口增幅。也就是说，十二五期间，我国城镇化过程中，“地的城

镇化”远快于“人的城镇化”，反映了我国的城镇化建设过程中一个突出的问题：发展模式粗放，土地资源浪费严重。城镇化片面强调了城镇规模的扩大，人口的增长带来更多土地的浪费。我国的城镇化应改变建设思路，推进以

人为中心的新型城镇化的建设途径，缓解城乡二元体制矛盾。其中，农村社区建设是新型城镇化的重要一环，可以促进农业现代化，使以人为核心的新型城镇化与社会主义新农村建设协调发展，共同建设小康社会、和谐中国。

一、相关概念界定

（一）新型城镇化

新型城镇化是相对于传统的城镇化而言的，它的新主要体现在：一是以政府为引导，市场为主体，建立城乡一体的可持续发展模式，也就是城乡现代化、城乡生态化、城市集群化、农村城镇化；二是农民工主动选择成为城市居民

，放弃农村户口，而不是农民工失地被动成为城市居民。这是深层次的文化理念上的城镇化，是进城农民在生活方式、思维方式上的城镇化；三是城镇化的目的不仅仅是扩大现有的城镇规模和数量，要建设现代化的城镇，还要建

设现代化的、个性鲜明的、环境友好、社会和谐的新农村，要农民就地过上城镇化的生活。

（二）新农村社区

新农村社区是指在政府主导下，按照城镇总体规划，打破原有传统自然形成的村落格局，建立以农民为居民主体的农村社会生活共同体和现代化农民居住区[1]。这种居住区区别于传统自然村落的主要特征是，它们拥有明显的规划

性特征，居住环境优美整洁，拥有和城市社区一样的高度组织化管理和比较完备的社区服务体系。

二、从新型城镇化看新农村社区建设的必要性

（一）新农村社区建设是新型城镇化建设的必然要求

城镇化说到底是人的城镇化，主要指农村人口因工作、子女教育等原因相对集中到城镇。伴随着农民人口的集中是农村宅基地的缩小和耕地的调整，这不仅扩大了耕地数量，也为城镇化建设带来了新的建设用地和劳动力，成为城

镇化建设的强劲动力。新型城镇化区别于传统城镇化的地方更重要地体现在社会环境的和谐和幸福，这不能单靠城镇居民幸福指数的提升，更要求我们全面建设新农村社区，建设现代化农业，提升农村居住环境、提高农民生活品

质，缩小城乡差距，共建富裕和谐社会。

（二）新农村建设是解决“三农”问题的重要举措

“三农”问题是我国近年来着力解决的重点问题，真正解决“三农”问题需要各级政府和部门把实惠和服务送到农村，把资金和技术输血给农业，把建设自己家园的主动权和决策权交给农民，通过对传统农村的调整和改造完成对

农业的技术升级和生产方式变革，改善农村简陋、落后、传统的居住环境和生存条件。这些都可以在新农村社区的建设平台上实现。新农村社区的建设过程，就是利用现代化的科学技术改造传统农业、打造智慧农业的过程，就是

洁净、优美、和谐新农村建设的过程，就是新一代幸福农民生成的过程。所以说，新农村社区建设是“三农”问题总的战略和指导，是解决“三农”问题的重要举措。

（三）新农村社区建设是“四化”并举的有效途径

坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“四化”道路，必须大力推动新农村社区建设。我国的工业化建设已经到了反哺农业、农村的阶段，信息化和工业化的深度融合更能促进农业现代化的发展。农业现代

化就是农业生产方式方法的机械化和科学化、农民生活的信息化和现代化，进而促进新型城镇化和工业化。随着信息技术和互联网技术的发展以及工业对农业的反哺和融合，城镇化建设迈进了新的阶段，新农村社区建设已经成为

我国现代化建设的重要内容和平台，已经成为我国优化资源配置、提升生产效率的有效方式，也是我国现代化发展的不竭动力、“四化”并举的有效途径。（四）新农村社区建设是建设和谐中国的重要组成部分建设和谐中国是我

国新一届领导班子提出的宏伟建设蓝图，这一蓝图不仅包括城市，也包括地域更加广大的农村，城市和农村共同富裕和谐、农民市民共同享有现代化的生活品质才是真正的和谐社会，和谐是新型城镇化也是新农村社区的题中应有

之义。新农村社区建设是改变传统农村生产生活方式的绝好契机，是城市乡村共同迈向小康社会的崭新途径，新农村社区建设是建设和谐中国的重要组成部分。

三、河南省新农村社区建设的现状和问题

（一）河南省新农村社区建设取得的成绩

作为全国人口大省、农业产粮大省，河南省的农村人口多，比重大，城市化率低，农业产值占比较大，国家对我省的产粮大省定位不会轻易动摇，因此河南省的新农村建设需求大，建设任务重而经济基础薄弱，模仿照搬东南沿海

经济条件好的地区建设观光旅游型新农村社区的发展路径显然行不通。河南省的新农村社区建设不能脱离了粮食生产，这是国家给河南的基本要求和前提。因此河南省要以新型农村社区建设作为新型城镇化和新农村建设的突破口

，重点是找准适宜不同地区农村经济发展的路径、新农村社区建设的方式，努力实现城乡基本公共服务均等化，实现农民就地城市化，打造新型城镇化农村社区[2]（112）。河南省新农村社区建设工作起步于2005年，在经过探索

取得一定经验的基础上，2010年开始进入了集中建设期，并于次年成为我省的重点工作。应该说从当初的零星试点，到现在的颇具规模，已经取得了相当的经验和成就。这一切都是基于河南省特殊的省情作出的正确决策。从社区

的建设数量来看，各地市都已经建设了一些试点和示范区。根据河南省住房和城乡建设厅的数据，截至2012年7月底，河南省启动新型农村社区试点2300个，初步建成350个，累计完成投资631.5亿元。比如，郑州市已累计建成

103个示范村，近两年又启动了184个综合整治村、中心村、新型农村社区和移民村；2008年以来，平顶山的5个县（市）确定了36个中心镇、522个中心村和17个中心社区[3]（239）。在新型农村社区，传统农村院落被整齐漂亮

的楼房替代，楼房内布置有现代化的各种设施、生态化的社区环境绿树成荫、花草繁茂、物业化的社区管理和社区自治已初具规模。因旧村搬迁腾出的土地不仅可以复垦增加耕地面积，利于机械化作业和科学化管理，而且可用于

基础设施建设或其他增加土地收益的建设项目。最终有利于农业的产业化、现代化，也有利于新农村社区的居民就地就近就业，促进了农村社会的稳定和非农化转型，加快了工业化、城镇化进程。从新农村社区建设模式的探索和

选择来看，河南省由于各地市不同的经济、地理、人文特征，在建设模式上没有统一的标准和模式，而是鼓励各地区因地制宜、因人制宜。从自然条件来看，可以在不同的地形地貌区域发展适合各自特色的新农村社区，比如适宜

发展旅游、林果、特色养殖的山区型新农村社区，适宜发展连片大棚果蔬采摘、特色文化型的平原型新农村社区等[4]（28）。从经济特色上看，又可以建设不同经济发展支撑的新农村社区，如城市近郊的肉蛋奶养殖基地型社区、

具有环境特色的水产养殖、花卉养殖等集镇型社区，还有移民新村型、旅游开发型、企业园区支撑型等社区类型。河南省新农村建设虽然取得了可喜的成绩，但仍旧存在一些问题和疑惑亟待解决。

（二）河南省新农村社区建设存在的问题

1.建设模式思路不清晰，选择不对路。河南省地域面积广阔，地形复杂，人口众多，各地区实际情况差异很大，各地新农村社区的建设模式选择势必不能一刀切，其他地区的成功模式也不能照搬套用。由于建设时间尚短，人们的认

识有限，经验不足，很多地区至今也未确定合适自己的建设模式，有的新农村社区建设存在不切实际、不能因地制宜的现象。有些地方政府为了出政绩、捞面子，热衷于搞花架子，大力推进农民上楼、土地流转，超越了该有的建

设进度，造成资源浪费。一些农民出现生活、生产方式的不适应，比如上楼农民粮食农具无处放、家禽家畜无处养、耕作生产距离远等实际问题[5]（30）。

2.建设主体不够明确导致建设资金出现缺口。建设主体不够明确导致建设资金来源不清晰、资金数量不足。据较早启动新农村社区建设的新乡市测算，建设一个新社区的前期资金投入平均约2000万元[6]（88），其中拆迁和复耕费

用约占去一半，另一半为前期的基础设施建设，后期的绿化等配套设施和其他服务项目建设需要的资金也十分可观。如果确定政府是建设主体，庞大的资金缺口是地方政府甚至中央政府也无力承担的。如果引入企业投资、民间资

本无疑会让资金来源多元化，理论上是个解决思路，但是鉴于经济效益问题、投资回报问题等比较复杂，使得民营资金也不积极；如果靠政府和农民筹措资金建设新农村社区，也不太现实。河南省作为一个不够发达的省份，县乡

政府资金有限，农民收入更是远远不能支撑庞大的社区建设资金，这也是部分地区新农村社区建设进展缓慢、农民积极性不高的一个重要原因。

3.制度不够健全导致农民权益受损。新农村社区建设在我国是个新事物，在河南省更是只有短短几年的发展历程，制度不够健全，导致在建设过程中和建设成功后出现一些损害农民权益的事情。有些地方缺乏项目建设的民主决策监

督机制，规划是规划部门搞出来的，项目是领导跑出来的，决策是领导做出来的，新农村社区建设没有了农民群众说话的机会，只管跟着拆房子、建房子，“上面要干啥干啥”，一些地方政府甚至不顾农民意愿，按照规划强行整

体拆迁，而不顾是否符合当地实际，农民是否愿意搬迁，损害了农民的利益。新乡市某村庄按照统一规划建新村，村子是一排排的小别墅，很漂亮，但部分村民最大的烦恼是如何偿还贷款。还有一些村子拆迁，部分土地补偿费用

被挪用、侵吞，发放不够及时。此外，土地流转后农民没有就业机会，缺少收入来源等问题在部分地区广泛存在[7]（4）。

四、新型城镇化背景下新农村社区建设的思路和对策

（一）出台省级顶层设计，全盘规划河南省新农村社区建设方案

河南省作为国家的粮食大省、农业大省，城市和乡村是社会两个不可分割的组成部分，新型城镇化建设和新农村社区建设同样重要，它们相辅相成，协调发展。要建设和谐河南，首先是省政府要有正确导向，要出台省级顶层设计

，从大的规划设计方面全盘把握建设方向和方式方法，制定科学的设计实践方案、严格的考核评价制度，必要的监督反馈制度等；其次是正确引导基层干部对新农村社区建设的认识，只有基层工作人员真正想把事情办好，知道怎

么做才是把工作做到了位，新农村建设才能够不偏离轨道，才能真正获得农民的认可和承认。

（二）因地制宜、分类渐进地推进新农村社区建设

新农村社区建设需要深刻把握农村社会生产与生活方式的关系，应深入分析各地区实际情况，采取因地制宜、分类推进的思路，建设符合本地区地理、经济、人文特征的社区。比如河南省西部的林州市、辉县市、焦作市等南太行

山区可以利用独特的地理风貌、人文特色景观，建设旅游带动型新农村社区，在景点附近集中建设具有当地旅游特色的农家乐社区，集旅游、住宿、饮食、特产销售甚至人文教育、素质拓展于一体，集中规划、集中建设；豫东平

原的濮阳、商丘等地市依托平原优势发展果蔬种植、特色养殖、特产培育的思路发展农村社区。比如濮阳县五星乡发展市郊瓜果种植，为新农村社区建设提供了强有力的资金支持和发展动力，清丰县依托麦秆画走出了自己的新农

村建设模式。由此可以看出，新农村社区建设不能盲目、硬性推进，要采取渐进思维，引导不同地区的农村发展自己的特色经济，建设出符合自己特色的新农村社区。

（三）以自愿为原则，以点、轴、面的形式推进新农村社区建设

俗话说，强扭的瓜不甜。新农村社区建设必须靠农民自愿主动才能成功，应该集中地方政府力量，发动市场引导作用，集中建设一个、几个、一批试点社区，探索建设模式，形成示范效应，以点带轴，以轴带面，逐步扩大建设规

模。在建设过程中，要以自愿为原则，允许新社区与传统村落并存，复耕地与老院落并存，通过农民自愿选择搬迁时机，逐步完成新村老村交替。

（四）发挥市场作用，多方筹措建设资金

新农村社区建设必然会有部分土地复耕和流转，可以发挥土地增值效应，吸引多种社会资金投入。新农村社区楼房、道路、水电等基础设施建设和后期的管理维护也可以借鉴BOT模式、公私合营模式筹措资金[8]（10），吸引社会

资金投入并在后期取得合理分红，形成多元投资、多方获益的建设模式。多方筹措资金，扩大建设主体，还可以吸引有能力的农民和附近住户建设购买住房，加速社区建设。

（五）以农民为主体，搭建公开、公平、公正的建设体制

新农村社区是农民的社区，建设过程和目的都需要考虑农民的需要和利益。在机制建设方面要依据农民自愿、公开、公平、公正的原则，以民主集中制的表决程序，由全体村民在了解实情的基础上投票表决建设项目和形式。在与

村民利益相关的搬迁、复耕等具体问题上充分考虑村民的意见和态度，组建村民委员会全程参与问题处理，切实维护农民在建设和生产生活方面的权益和利益[9]（48）。

作者:孙玲霞 单位:濮阳职业技术学院

参考文献：

[1]国土资资部.国土资源“十三五”规划纲要（国土资发〔2016〕38号）[Z].

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[4]孙月萍.加快资源集聚推进农村城镇化[J].江南论坛，2011（07）.

[5]李健.中原经济区新型农村社区建设水平评价研究[D].邯郸：河北工程大学硕士论文，2014.

[6]吴海峰.中原经济区城镇化战略格局探讨[J].中共郑州市委党校学报，2011（4）.

[7]张占仓.河南省建设中原经济区战略研究[J].河南工业大学学报：社科版，2010（4）.

[8]苏学愚，张新圆.关于中部地区新农村建设发展的调查与思考———以湖南省汨罗市弼时村和湘阴县乌龙社区为例[J].农业经济，2011（12）.

[9]尹永星.社会主义新型农村社区建设研究[D].株洲：湖南工业大学硕士论文，2013.