社区建设对人口发展的影响

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一、研究背景

目前上海市中心城区人口集聚度高，土地资源紧张，上海市政府通过引导部分企业向郊区迁移，并在郊区进行新城的规划建设，发挥郊区新城对中心城区人口的疏导作用，逐步缓解中心城区人口、经济与土地之间的矛盾。新城的规划建设与人口迁移流动密切相关。上海市“十二五”7个新城规划中［1］，近郊区嘉定新城规划人口50万;浦东临港新城规划人口83万;远郊区的松江、青浦、金山、奉贤南桥、崇明城桥5个新城规划人口315万。新城大都处于近郊和远郊，大型保障房社区建设作为新城规划建设的重要组成部分，对中心城区人口及外来人口具有重要的疏导作用。另外，上海市产业结构实施“退二进三”战略，中心城区大量的制造业和工业企业外迁，促进了郊区经济的发展，也为郊区新城发展奠定了经济基础。同时，新城建设尤其是大型保障房社区建设及基础生活设施的逐步完善，也为经济发展提供了良好的社会条件，有利于青年劳动力的流入，为郊区经济发展提供大量的劳动力资源。可见，保障房社区建设在郊区新城建设及经济发展中起着重要的作用。国内外学界对保障性住房建设的研究主要集中在城市地理学、城市规划学、社会学等领域，但大型保障房社区建设对区域人口尤其是对周边居民的影响研究中涉及较少，本文主要从人口学角度，以上海中心城区(核心区和边缘区)、近郊区和远郊区3个区域为研究对象，分析保障房社区建设对区域人口变动的影响。

二、保障房建设与人口郊区化

保障性住房，通常指提供给特定人群使用的、在政府统一规划统筹下建设，并限定建造标准和销售价格或租金标准、具有社会保障性的住房［2］。目前关于保障房的研究较多，但对保障房社区还没有统一的界定。根据上海市保障房社区规划建设的特点和社区内人口等特征，参考滕五晓等学者关于社区的定义［3］，本文将保障房社区界定为主要由保障房规划建设所形成的一定范围内人们居住生活的共同体。人口郊区化是城市人口发展的一个必然阶段，是指人口从大城市中心区向郊区及其周边地区迁移扩散的过程。郊区保障房社区的合理规划建设，对于促进区域人口的合理分布具有重要的引导作用。

(一)郊区经济发展对人口产生吸纳效应

区域经济差异是造成人口区域间流动的重要原因，与人口再分布有着密切的关系。2000—2010年上海市各区县人口流量与各区县GDP水平、财政收入增加值基本是正相关的。以GDP为例，作为人口净流入地的闵行、宝山、嘉定、浦东(近郊区)以及金山、松江、青浦、奉贤、崇明(远郊区)，其GDP增加值越高，人口流量越大，由图1可以看出，近郊和远郊的人口净流量远远超过了中心城核心区和边缘区。近郊区的浦东新区10年来人口增长最为迅速，净流入量达到了185．7万人，GDP更是达到了4001．39亿元，其财政收入增长也最为明显，2010年浦东区财政收入达到了425．4亿元，较2000年增长了360．87亿元，增长了5．6倍。可见，经济发展水平差异对人口流动方向具有重要影响，同时导致远郊区不同城镇间人口增长幅度不同，这对保障房选址及规划建设也起到了一定的引导作用。图22000—2009年各区县常住人口与住房增幅对照说明:数据资料来源于2001—2010年《上海市统计年鉴》人口变动及住房资料。

(二)住宅开发郊区化推动人口空间重新分布

住宅开发郊区化是目前上海郊区化发展的主要模式之一，是疏解中心城区人口压力的一项有效措施，主要通过住宅和大型保障房等建设项目，有序分流、引导人口向郊区移动。2000—2010年间，上海住宅建筑郊区化现象非常明显，近郊区和远郊区建筑面积增长率远高于中心城区。2000年上海市建筑面积20865万平方米，其中中心城区占57．91%，近郊与远郊占42．09%;2005年建筑面积37997万平方米，近郊和远郊占比58．43%;2010年上海建筑面积40931万平方米，近郊和远郊占比55．66%。①与居住郊区化类似，在4大区域中，随着郊区建筑面积的增加，人口表现出近郊区和远郊区大幅增长，且远郊人口增速逐渐加快的态势(见图2)。通过对比“五普”和“六普”数据可以看出，2000—2010年间，上海已逐渐形成以近郊区(包括远郊区的松江)为主的5大人口“增长中心”，近郊和远郊已成为人口的主要导入区。保障房规划建设对于“产城一体化”战略的实施，发挥承载郊区人口，促进人口与新城协调发展具有重要意义。

三、大型保障房社区建设及其对区域人口发展的影响

(一)大型保障房社区建设现状

上海大规模保障房建设始于2005年，初步形成了“四位一体”(经济适用房为主，兼顾动迁安置房、公共租赁房和廉租房)的住房保障体系。“十二五”期间，上海将进一步健全“四位一体”住房保障体系，计划新建住宅1．3亿平方米，其中保障房面积约占50%，使保障性住房政策受益面不断扩大。上海建设用地变化对保障房规划建设具有一定影响。由上海中心城区、近郊区和远郊区三个区域土地利用规划值与现状值对比可以看出(表1)，中心城区土地资源紧张，近郊和远郊区土地资源相对宽松，是保障房规划建设的重点区域。目前，上海已形成以宝山顾村、嘉定江桥、松江泗泾、闵行浦江、浦东周康航、浦东曹路为主的6大保障房建设基地，规划建设用地面积共约19．33km2，主要分布在近郊区和远郊区，以近郊为主，其中居住用地面积约10．77km2，规划居住人口约52万人，即每个社区约10万居民，人口规模相当于一个卫星镇(新市镇)。

(二)大型保障房社区建设对区域人口、社会发展的影响

课题组从6大保障房基地及相关社区取得的调研资料显示，大型保障房社区建设对区域人口、社会的影响主要表现在以下几个方面。1．集中建设和成片开发，导致人口集聚式增长和人口成分构成多元化发展人口过分集中在一个地区，会导致集聚区的公共服务资源有效供给不足，同时人口成分构成变化和居住的分化，导致原有公共服务资源配置的结构性矛盾，人户分离现象加剧，增加了公共资源配置的难度。①(1)集中式大规模开发导致区域人口集聚式快速增长表2松江泗泾新凯家园一、二期人口导入基本情况大型保障房社区坚持集中建设和成片开发，使人口导入规模大、导入速度快，大型社区人口集聚特征显著。截止2011年3月底，松江区泗泾镇新凯家园一、二期已经竣工的动迁安置房和经济适用房达到7345套，已入住1万人左右，未来的新凯家园将会成为承载人口3～5．5万的大型居住社区(见表2)。按照规划，部分大型保障房住宅区人口最终将达到10万左右，如马桥、颛桥等大型社区导入的人口都将超过所在镇的现有户籍人口，大规模的人口导入有可能导致新的人口分布不均衡。(2)社区人口成分构成多元化特征明显随着大型住宅社区的陆续建成，大型社区人口成分构成将从传统的城乡二元结构向三元结构甚至多元结构演变。保障房大型社区居民中，主要存在3类人员:本地原住民，中心城区导入人口及外来人口。人口成分构成多元化趋势明显，公共服务需求也呈现多样化的特点，加大了资源配置的难度。虽然规划中坚持“立法先行，规划、建设及交付使用三同步”，但规划建设及人口导入不可能同时一步到位，如何协调不同群体间的利益，满足不同群体的利益诉求，成为突出问题。如中心城区导入人口从市中心转入城郊，难以享受中心城区的优质资源，如卫生、子女教育等，希望政府能够给予切实解决，而原住民的土地被征，希望在征地补偿中多得一点实惠，外来流动人口则凭借国家政策希望获得“基本公共服务”均等化的权利。当地政府如何平衡三方利益成为关键，现有的管理体制和机制，包括财税制度难以从根本上解决这些问题，因此需要进行社会管理机制的创新。(3)住房郊区化快于产业郊区化，居住与就业不平衡，人户分离现象加剧由于保障性住房在短时期集中建设，大多处于近郊，并定位于住宅用途，缺少产业带动，就业机会相对较少，使得住房郊区化快于产业郊区化，加剧了“职住分离”现象。另外，由于社区主体工程和配套设施的完善不是同步进行，使人在户不在和户在人不在的人口数量增大。在浦江镇大型居住社区谈家港基地规划方案中，计划导入人口3．61万，由于社区周围公共服务设施建设没有随主体工程的竣工同时完成，造成社区对居民吸引力降低，目前入住人口只有12208人，还有23892人未入住。在入住人员中，出租户为2161户，约5238人。同时，户籍没有迁入浦江镇的大约7325人，人户分离达60%(表3)。另外，根据新凯家园一、二期汇总分析，一、二期共交房3900套，居民自住1900套，占50%;出租1900套，占50%;流动人口总数达5400人，户籍迁入松江的只有525人，约占入住总人口的30%，人户分离比例高达70%之多(表4)。从浦江镇谈家港基地和新凯家园社区人口构成可以看出，人口结构较为复杂，保障房社区内人口流动和人户分离现象突出，保障房社区演变成跨省、跨区人口的集聚区。据公安部门提供的信息，中心城区导入人口之间、来沪人员与本地居民之间经常产生摩擦，邻里纠纷和家庭纠纷导致的各类刑事、民事案件不断增加，社区冲突加剧，社会治安综合治理任务繁重，社会安全隐患不容忽视。2．人口导入机制和跨区县间利益补偿机制对接不够，大型社区管理及配套建设成本负担沉重大型保障房社区入住人口主要为市区的低收入居民家庭，这部分原市区人口对医疗卫生、子女就学、社会保障等需求大量增加，但由于大部分导入人口的户籍仍保留在市区，相应的社会事业费并没有随人走，增加了导入区社会管理和公共服务的成本，如大量的失业人口和弱势群体，如果户口不在社区所在地，不能享受就业补贴政策。人口导出区与导入区之间缺乏及时有效的对接，没有形成“财随事权”的利益导向机制，造成导出区人走经费在，导入区人多压力大的局面。事权、财权不匹配，难以获得财税归属权或财政转移支付等相关补偿，给当地政府带来了社会管理和财政负担的双重压力，这将使社区管理和公共服务面临更大的挑战。以君莲住宅区为例，该区在全部建成移交颛桥后，导入人口户籍人数与目前颛桥镇户籍人口相当，这意味着颛桥的财力要承担两个颛桥的社会管理费用。按颛桥镇2011年财政预算安排，直接用于社会事业及管理支出为6亿元，按上年户籍人数5．6万人计算，人均支出10700元，据此，君莲住宅区每年开支将达到5．88亿元左右。①此外还要增加物业管理、社会治安、社区管理等方面的开支，社区的正常运转将受到很大影响。3．成片开发模式在推动人口郊区化的同时，极可能引发某些“城市病”“贫民窟”是“城市病”的典型表现形式之一，表现为众多人口拥挤在“脏、乱、差”的有限空间中，住房紧张、生活条件差、失业人口多、犯罪率高等。美国哈佛大学学者Johnkain1968年首次提出空间失配(spa-tialmismatch)假设，研究表明，黑人居住区比白人居住区拥有更少的工作机会［4］。在美国、加拿大，廉租屋居住者以外来移民、本国黑人居多，普遍存在贩毒、吸毒等比较严重的社会问题。大型保障房社区具有外来人口多、失业人口多、老年人口多及人口流动性强等“三多一强”的特点，不同住房类型对应着不同的居住群体，如廉租房和公租房对应的主要是低收入人群，这部分群体由于经济条件的限制，在住房、日常生活等方面和其他居住者形成明显的差距，极易产生矛盾。陈劲松认为，空间选址是影响公共住房能否和谐建设的主要因素之一，如果公共住房布局不合理，则会造成一系列城市问题和社会问题［5］。保障房社区多位于郊区，建设规模较大，导入人口较多，社区人口成分构成复杂，公共资源配置不可能一步到位，与中心城区相比差距较大，大规模集中建设、成片开发极可能会造成区域内部人口居住分化甚至形成“贫民窟”。

四、主要结论和对策建议

(一)主要结论

上海市保障性住房选址主要集中在近郊区，并坚持集中建设和成片开发的原则，对人口产生了较强的导入作用，近郊区逐渐成为人口增长中心和集聚区，对于缓解中心城区人口压力起到了较大作用，但是也造成了人口在近郊区过度集聚、结构复杂、住房郊区化快于产业郊区化等问题，对公共资源的配置和人口管理带来一定影响。从长远来看，近郊区保障性住房大规模集中建设，对区域内人口分布也会造成不良影响。随着上海自由贸易区的建立和“四个中心”建设进程的加快，郊区新城建设和经济发展对人口的拉动作用将进一步增强，优化郊区保障性住房选址，完善公共资源配置和人口管理体系，对于实现上海人口在中心城区、近郊区和远郊区的合理分布具有重要的引导作用，同时对于实现郊区新城人口与经济的协调发展也具有重要意义。

(二)对策建议

1．优化保障房选址，完善保障房政策，实现区域人口合理分布上海市中心城区建设用地紧张，土地规划值与现状值之间差距缩小，客观上已不利于大型保障房社区建设。目前6大保障房建设主要以近郊区为主，近郊区已逐渐发展成人口“增长中心”和“聚集中心”。未来远郊区新城建设在人口调控中将发挥重要作用，所以，上海保障房建设总体上应以近郊区为主转变为近郊区和远郊区并重，根据郊区新城规划建设和区域人口流动特征，对保障房选址和建设规模实施动态化调整，这客观上也符合保障房建设以临近郊区，逐步向中郊或远郊地区推进的原则。法国在1950—1960年间，集中建造了大量高密度的社会住宅，为70年代沦为贫民聚居地造成的居住隔离现象埋下了隐患［6］。保障房规划选址应结合郊区各区县人口结构及分布特点，合理布局，避免人口在某一区域过度集聚带来人口和社会管理等难题。上海保障房社区主要以动迁安置房与经济适用房为主，导入人口多为外来人口和中心城区老年人口。将来郊区新城发展战略中，应根据人口郊区化与产业郊区化特点，研究制定有利于人才向新城集聚的政策举措，加大公共租赁住房(含单位租赁房)及廉租房的建设和供应力度，鼓励新城探索实施有利于集聚人才的住房政策。2．完善大型保障房社区服务体系，降低生活成本，提高生活质量中共“十八大”报告指出，要“加快改革户籍制度，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。在目前大城市尚不具备完全放开户籍管理的条件下，应以“权利公平、机会公平、规则公平”为基本原则，着力形成以融合为主线，均等化和差别化相结合的公共服务供给模式，促使外来常住人口更好地融入城市。新加坡城镇建设的经验主要在于为新城居民提供足够的、便利的生活配套设施，以吸引居民住到周边城镇［7］。大型保障房社区在对人口导入过程中应做好基础设施和社会公共服务配套建设，促进人口空间分布和城市公共服务资源配置相平衡，努力实现均等化，避免人口空间变动和人户分离对公共服务资源带来不均衡。①随着保障房建设进程的加快，大型保障房社区的人口规模和结构处于动态变动中，政府不仅要按照公共服务均等化要求，构建以需求为导向的公共服务供给模式，还要考虑到人口成分构成变化对服务需求的影响，在满足需求总量的同时，注重需求结构与供给结构的匹配性，包括就业、医疗、教育、养老等服务资源的配置等，促使外来常住人口真正融入城市。3．构建大型保障房社区财政管理新模式，促进社区系统有效运转随着导入区人口数量的增加和人口成分构成多元化，需要实现社区财政管理和服务管理模式的转型升级。完善财政转移支付政策，建立多层次的筹资模式，加大财政倾斜力度。建议对大型居住区导入的居民，积极构建市、区、镇三级常态化工作沟通协调机制，由市层面统筹协调，成立市、区、镇三级财政扶持政策，人口导出区对人口导入区给予一定的财政转移支付。另外，建立政府与社会相结合的社区建设多元投资机制，通过政府引导、社区动员、社会资本支持等途径，从根本上解决社区建设经费不足的问题，为社区建设谋求长久之策。4．创新大型保障房社区人口管理新机制，促进社区稳定和谐在大型社区建设中探索完善适应人口多样性和促进城乡一体化的基层管理体制。建立以实有人口或常住人口为基础的人口管理、服务体系，开展以居住地和工作地为主的人口登记管理工作。进一步加强社区流动人口居住证管理，明确居住证办理条件，如在沪“具有稳定职业和住所“等，将居住证与居民参加社会保险、就业、子女教育等相联系，使持证者与户籍人口享受相同的公共服务，从而进一步实现社区公共服务均等化，也为城市空间拓展提供规范化、人性化的社会管理支撑体系。

本文作者:王方兵吴瑞君工作单位:华东师范大学