论高速城市化进程的建设策略

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城市基础设施建设存在的问题及原因

城市基础设施是一个复杂的综合性系统，存在广义基础设施和狭义基础设施，狭义基础设施主要由以燃气、供热、电力为代表的能源系统，供排水系统，以邮政、电讯和网络为代表的信息系统，交通运输系统，城市环境卫生和城市生态环境保护系统，城市防灾系统等部分组成。各个子系统既相对独立又相互联系，是城市存在的基础和生产生活正常运行的保证。长期以来普遍存在着“重建设轻规划，重投入轻管理”等问题。纵观近30年来城市化的发展和实践，中国城市基础设施建设存在的问题主要有为以下几个方面：1．基础设施规划方面数十年来中国城市化建设和发展历程，始终缺乏长远的思考和规划。建国初期为了工业发展出现了拆除旧城的高潮，上世纪末又呈现片面模仿西方城市的高潮，本世纪以来才开始从综合角度对城市规划给予高度重视。造成这些问题的原因可归结为思想认识、经济条件和发展阶段等多个方面，诸如城市建设和管理者的观念和认识、管理者的责任和管理方法，以及特定城市化阶段的经济实力等。具体表现为：（1）缺乏科学的城市规划编制体系。城市规划编制是一门复杂的科学，科学的城市规划对城市建设具有长期的指导和规范作用。目前城市规划没有形成定位准确、层次清晰、内容明确、衔接密切的整体体系，长官意志和短期意识在规划中占据了过多的位置，使得城市规划编制缺乏长期的建设管理指导作用。因此必须解放思想，理清认识，以科学、长期的观点来调整城市规划和基础设施的编制体系，加强系统性和科学性；深入研究城市规划科学方法，以适应新时代技术、经济发展对城市建设的要求和市场化与科学基础的发展，促使城市规划和基础设施规划成为城市基础设施建设长期的指导和规范，增强城市规划成果的科学发展趋势导向性。（2）城市规划缺乏落实的程序和步骤。各个层次的城市基础设施规划没有真正面向建设的客观实际，面对复杂多变的城市发展现实，缺乏可操作的落实步骤、程序和开发建议，过多地停留在本本阶段。实际的建设呈现出各自为政的局面，出现“你朝复原，我夕挖；今朝建设，明朝拆”的乱象。面对高速的城市面积扩展，基础设施的建设和规划无所适从，朝令夕改忙于应付，缺乏长期一致的规划理念和思路，时常使“规划赶不上变化”，规划往往流于形式，基础设施建设呈现走一步看一步的短期行为。对此，城市基础建设规划必须建立实践导向的规划机制，使基础设施规划真正“可用”。（3）城市总体规划与基础设施专项规划错位。中国作为城市化发展的后发国家，城市基础设施规划科学水平相对较低，在经济快速发展的多变环境下，对城市化发展缺乏长期的理念和科学理论的支持，城市功能分区、定位和层次等方面缺乏系统的统筹和控制。在当前的城市规划体系中，虽然包含了基础设施的各项专项规划，但主要还是依据于总体规模预测，对专项规划的研究深度远远不够，因此对实际的规划管理作用有限就不足为怪了。此外，一些城市的城市总体规划和专项规划各自编制，专项规划编制进度相对滞后于总体规划，结果是将基础设施专项规划置于“城市总体规划”，使其无法得到总体规划的指导，总体规划也无法做到对基础设施专项规划的有力协调与整合。城市总体规划编制和专项规划编制过程缺乏循环互动，难以达到总体系统和专业系统的有机衔接，致使各项基础设施建设出现冲突和反复，各个职能部门条块分割，难以协调。2．基础设施建设指导思想方面（1）对基础设施建设管理主体缺乏明确的认识［1］。城市公共设施的基本特性在于它的公共性，关系到每一个居民生活的方方面面。城市基础设施具有公益和经营的双重特性，诸如市政道路、环境卫生、绿地和公园等是完全公益或以公益为主的基础设施，而供水、供电、通讯、市内交通、供气、供热等则经营性特征非常明显。计划经济时期形成的城市基础设施建设和管理体制改革远远落后于经济改革的步伐，相当多的公共基础设施都是政府及相关部门垄断经营，缺乏竞争，导致效率低下、亏损严重，基本上都采取公共财政补贴模式进行建设和管理运转。对基础设施建设的战略地位认识不清是其市场化改革严重滞后的重要原因。在城市公共基础设施建设和管理中政府一直处于主导地位，政府在基础设施建设和管理中对资源的调控能力有目共睹，但市场化的活力和灵活性却被抹杀，失去了对资源配置的合理性、引导性。（2）城市基础设施建设管理体制僵化。城市公共设施计划沿用计划经济管理模式，存在政企不分、条块分割两大弊端。自改革开放以来，市场化改革极大地调动了经济发展的活力，城市基础设施建设和管理制度也在不断地借鉴和吸收国外的先进经验，有了较大幅度的改进，但依然严重滞后于经济发展，无法适应现代城市快速发展建设的需要。由于政府机制和条块利益的关系，更适合中国快速城市化发展需要和社会主义市场经济相匹配的管理体系依然没有形成，基础设施统一管理和分级管理的矛盾依然存在，难以协调。（3）基础设施建设的浮夸风、表演风、腐败风依然屡禁不止。一方面中国作为后发展国家，城市建设仍处于一种赶超性状态，加上政府对官员政绩的考核机制和指标，大部分官员从政绩和前途着想，对能彰显政绩的表面工程尤为热心，给予优先考虑，而对于关系城市长期发展的隐蔽性基础设施、教育设施、公共卫生设施等缺乏关心和重视，形成城市发展表面日新月异，“形象工程”、“政绩项目”普遍存在，而城市却在脆弱的环境下运行，一旦发生例外，如暴雨等，内涝、交通堵塞就成为偶然中的必然现象。另一方面，由于中国政府在经济和城市建设中的超强势地位，基础设施建设中权利寻租现象时常发生。基础设施建设项目的确定、投资规模和招标都出自政府之手，在缺乏监督、公开、透明体制，或者监督失效的情况下，管理官员往往抵不住承包商、材料商的腐蚀，造成许多工程建设承包失控，支出大幅度超支，工期时常延期，甚至出现“豆腐渣”工程。政府公共基础设施材料设备采购也时常存在暗箱操作，缺乏透明度，导致质次价高，资金使用效率降低。3．基础设施建设和管理质量方面（1）重复建设与供给不足并存。由于受思想观念和政绩形象的影响，不少城市没有从城市化发展的长远角度来考虑，而是大搞各种形象工程，不注重客观需求和建设要求，过分以眼前问题为主导，边勘探、边设计、边施工，形成大量的“半拉子”项目，造成城市建设资源浪费。虽然这些急功近利的作法推动了地方经济的一时发展，但是对城市的协调和布局却造成了破坏。在基础设施的结构上表现为，经营性强、盈利水平高、市场特征明显的基础设施重复建设，公益特性强、市场化和盈利性差的基础设施往往严重供应不足，同时“贪大求异”问题较为明显。部分城市以“打造城市品牌，重塑城市形象”为口号，片面热衷于“美化、亮化”形象工程，而作为城市生存命脉的街道、供水、排水、供热和燃气等基本服务设施却被忽视，巨资打造的外表富丽堂皇的城市基础设施却是残缺工程。地区城市结构上，经济发展水平较高的区域往往存在重复建设，短命建筑重现，中西部欠发展地区的城市基础设施供应不足较为严重。外在特征上，能够看得见的设施往往重复建设，不断更新；看不见的隐蔽工程时常“能减则减、能拖则拖”，严重不足。（2）基础设施建设局部过度超前与滞后并存。基础设施建设的过高标准、过度超前都容易形成基础设施的长期闲置，致使城市基础设施的紧缺建设资金链雪上加霜，甚至形成城市公共事业财政的“破产”。这在中国许多城市的工业园开发和新区开发中十分普遍。而城市基础设施的严重滞后会加重供应矛盾，制约城市的生产和生活活动，成为城市化的制约因素。城市基础设施本应该具有一定的超前意识，但超前并不意味着全部提前建设，需要考虑城市的长远规划和发展进度，实施分步的实施计划，对于影响后续建设的重大基础性建设需要超前打好基础。（3）城市基础设施建设的质量不高，甚至畸形发展。有些工程项目建设完全是为了应付检查，或者跟风，从而对城市化进程的良性发展产生了不良作用。许多大城市基础设施建设数量多、规模大，过分追求数量而忽视质量，潜在安全问题越来越多，甚至出现“桥脆脆”等劣质工程。由于设计和建设指导思想的错位，只关注看得见的表面工程，而对于真正发挥作用的隐性工程缺乏质量意识，以至于城市道路陷阱、城市内涝等现象时有发生，甚至发生在道路上“被淹死”的悲剧和“上街看海”的戏言。（4）城市基础设施的管理水平低。目前，城市基础设施的管理方式多沿袭计划经济特征明显的混合管理模式和方法，在管理运行的实际中，普遍重视建设过程的管理，却轻视养护和运行的管理，激励和考核指标不能适应新环境的变化，导致建设和管理部门缺乏全面的系统整合，难以协调统一配套。此外，管理手段和方法的理论研究滞后，已经无法满足快速发展的基础设施建设和管理的需要，致使效率难以提高。（5）建设管理资金短缺和利用不高并存。随着社会经济的发展和地方财力的增强，为改善投资环境促进经济更快发展，各个城市在城市基础设施建设上的资金投入不断加大，但依然存在建设资金无法满足客观发展的需要。资金来源渠道主要是财政拨款和地方举债方式。政府所承担的投资和管理职能不明确，职责也不到位。“项目决策—投资建设—设施运营”的传统基础设施建设模式各阶段分属于各自的行为主体，使得项目的投资和运营风险约束机制难以有效控制，进而造成项目的建设管理效率低下。

城市公共基础设施建设策略

城市化高速发展，要求高速、高效、高质量的基础设施建设与之相匹配。如何适应快速的城市化发展，实现新城扩展和老城升级，基础设施的建设和完善将成为城市功能落实的关键。1．正确认识城市基础建设的主体，改革建设和管理体制（1）明确城市基础设施建设管理的主体。在城市公共设施建设管理过程中，政府要明确自己的定位和角色，承担起提供城市基础设施建设和公共服务的职能。发达国家城市基础设施建设和管理实践证实，城市公共基础设施的建设管理必须在政府的主导下实施，然而政府主导并不意味着要排斥市场化的作用。因此，明确界定哪些公共基础设施不能市场化运作，哪些城市公共基础设施可以采用市场化运作，这对于城市基础设施的建设和管理至关重要。事实上，依据城市公共基础设施的性质和运行特点，可划分为完全市场化、非市场化、严格监管的有限市场化三种形态，无论哪一种形态，政府都应依靠自己的强势地位承担总体规划编制、法规政策制定、资金补贴落实、业务监督监管等责任。（2）创新改革城市基础设施管理体制。一方面结合政府体制改革，积极推进城市基础设施管理机构调整和精简，逐步实现服务型的扁平化内部机构设置，形成以职能为节点、功能服务为联系、部门责任明确的多部门有机协调配合的服务管理模式。另一方面需要将竞争机制合理融入基础设施的建设和管理，以市场的活力和动力为基础设施建设服务，竞争机制如何引入、如何监管是提高基础设施建设效率的关键。要转变政府职能，逐步实现彻底的政企分开，政府的主要精力要用于抓住宏观调控、编制规划、制定管理规范和标准，监督检查执行情况；对城市公共设施进行科学分类，并对不同类型的城市基础设施进行分类管理。对于非市场化、严格监管的有限市场化领域，公共财政要负起应有的投资责任，并积极探索创新投融资机制，促进市场化的社会资金力量参与公益性设施建设。对于可完全市场化的领域，政府要制定好市场规则，监督市场运行规范的落实，引入竞争机制，以市场化力量实现建设和经营。2．科学制定基础设施规划，有效实现规划的指导作用（1）从城市长远发展战略角度，科学制定城市总体规划。总体规划是基础设施专项规划的纲领性文件，与其同步编制的公共基础设施专项规划，在实际应用中的处境有时会非常尴尬。由于各个领域发展的差异性较大，如果专项规划的内容和深度过于宽泛，就不能对基础设施的建设产生直接指导作用；如果专项规划的内容过于刚性细化，没有给实际建设合理的弹性空间，就会使得专项规划完全成为基础设施建设的“紧箍咒”，与基础设施建设的施工设计计划模糊不清。为体现城市规划的权威性和严肃性，要严格区分总体规划、专项规划和施工设计规划的界限，城市总体规划的原则理应调整为“宜粗不宜细”，侧重于宏观的指导和规范、原则的制定和总量的平衡，适当增加规划的弹性，以避免对下层次规划直接造成刚性障碍。按照《城乡规划法》的要求应当把各类基础设施专项规划纳入城市总体规划中，基础设施专项规划“宜细不宜粗”。从规划编制过程来看，基础设施规划在实践中被“束之高阁”的主要原因，是基础设施专业部门与总体规划编制部门缺乏有效沟通和无缝对接。因此，要充分发挥专业职能部门的业务优势和基础性，在各类基础设施规划编制过程中，加强城市规划部门和基础设施管理部门的合作，由职能专业部门提出初步方案，经城市规划部门总体平衡，形成具有更好引导和实施性的规划成果。（2）做好科学预见和空间预留，实现科学持续发展。技术进步是第一生产动力，不仅可以改变生产和供应方式，而且可以衍生出新的领域和行业。因此技术进步是城市基础设施规划、建设和管理的生命线。经济和技术的发展对于城市发展建设会不断提供新的需求，而据此产生的空间需求，将会促进城市空间的拓展，甚至改变城市的空间结构和人们的生活方式。所以，要加强城市规划和管理理论的研究和实践，关注国内外不断涌现的新技术，对未来的城市基础设施发展趋势能给出科学的判断和预见，包括土地空间需要和布局、合理规划基础设施的未来用地以及通过政策性、法规性、技术性工具预留基础设施用地。（3）积极推动各类基础设施用地和管线的集约建设。城市综合管廊作为一种新型的集约化发展的市政基础设施，具有节约土地资源、减少道路开挖、延长管线寿命、防止廊内管线受损、利于监控廊内管线运营状态等优势，应积极推进其规划和建设。3．建立创新型的基础设施建设融资体系，形成多元化的筹资渠道高速的城市基础设施建设和管理需要扩展融资渠道，强化资金保障，提高资金使用效率。（1）稳定原有资金来源，完善可经营基础设施的收费机制，收费透明化，健全监督体制。一是政府要明确城市基础设施的收费规范，包括哪些应该经营收费、哪些能够收费、收费强度如何确定，以及如何监督监管。二是需要合理筹划如何使用这些费用，成本如何支付，并做到较好的公开透明。三是发挥市场竞争功能，摆脱基础设施垄断经营、效率低下的困局。积极推动市场化运作，合理引入竞争机制，实现城市基础设施投资主体的多元化结构。同时还要避免市场资金垄断绑架公共资源，政府要制定合理的招商融资政策，始终平衡好合作双方的平等地位、风险共担、利益分享的问题，完善基础设施建设工程咨询制度，建立和规范城市公共设施建设和管理市场化运作的信息制度。（2）建立创新型融资平台。通过政府政策导向形成基础设施领域投资空间，吸引社会资金进入非经营性或半经营性基础设施领域。一是通过金融手段盘活存量基础设施资源。论证引入经济活动中普遍采用的集金融、贸易、服务为一体的融资租赁方式，依据城市基础设施特点和运行特性加以创新延伸，以盘活现有设施资源。针对投资规模大、时期长、要求成本低的基础设施投资项目投资，扩展其投资资金的来源渠道，降低资金和结构矛盾压力。为新建基础设施项目补充资金，降低地方融资平台的负债率，防范地方融资平台风险。一般的BOT（建设—经营—移交）融资方式，在合约期限内，融资项目的经营权归出资方，当出资方的经营行为对城市的总体职能产生不利影响时，依据常规合约是无法进行有效调整的。因此，在解决城市基础设施建设的资金问题时，融资租赁模式比BOT模式更为适合。二是可经营性基础设施权的权益证券化（ABS）［6］。可以将能够产生可预期的稳定现金流但又缺乏流动性的资产打包。政府融资平台通过运用ABS方式，以打包的良性设施资产的未来收益作为担保，筹集资金用于其他的基础设施项目建设。三是基础设施股权转让。鼓励社会资金、民营企业进行股权投资，实现资产保值和增值。转让股权筹集的资金一方面用于偿还贷款，另一方面增值部分可为其他新增基础设施建设补充资金。（3）坚持公平公正的社会资金招募机制。通过竞争推进社会资源的节省与政府投入的有效控制。政府管理部门应当向社会公众公布有关信息，使社会投资者能够充分掌握项目投资的相关要求，并采用竞争的方式招募项目投资方，选用提供最佳项目方案的投资者，确保项目建设和运营顺利进行，实现社会效益的最佳化。

本文作者：张志耀工作单位：青岛科技大学