完善科学事业单位全面预算管理思考

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摘要：在实施科教兴国战略、不断加大财政科技投入的背景下，国家陆续出台了一系列制度，对预算管理提出了越来越高的要求。科学事业单位必须加强全面预算管理，以促进科学事业的发展。本文从预算观念、预算与战略、预算编制、预算监控、预算考评等五个方面分析了科学事业单位在预算管理中存在的问题，并针对这些问题，提出七点优化完善全面预算管理的建议。

关键词：全面预算管理；科学事业单位；优化完善

一、引言

近年来，国家实施科教兴国战略，不断加大财政科技投入，科学事业单位的资金量逐年上升。对加强预算绩效管理，提高中央部门预算绩效目标管理的科学性、规范性和有效性做出了新的要求。然而，很多科学事业单位在预算管理方面还不同程度的存在问题，阻碍了科学事业的发展。在此背景之下，科学事业单位必须主动适应国家的要求，进一步完善预算管理，推进全面预算管理工具在科学事业单位的应用。

二、科学事业单位预算管理中存在的问题

随着全面深化科技体制改革、推动以科技创新为核心的创新，科学事业单位所处的社会经济环境不断变化，科技成果与社会生产的联系越来越紧密，科研经费的渠道越来越多样化，传统的粗放型预算管理模式逐渐暴露出一些问题，不再能适应当前的管理需要。科学事业单位预算管理中存在的主要问题总结为如下几点。

（一）预算观念不强

对预算管理的作用认识不够清晰，对预算管理的重要性认识不够深刻，缺乏全面预算管理的观念。全面预算管理将战略规划、目标管理、科研管理、财务管理以及绩效管理等全部整合在一起，是为数不多的几个能把单位内所有关键问题融于一体的管理控制方法。但是，在很多科学事业单位中，预算管理被认为是财务部门的事情，预算管理常常被误认为是“财务预算”。财务作为单位的一个职能部门，职权和能力都是有限的，不可能推动所有的工作。例如，战略管理、目标管理、科研管理、绩效管理等工作，需要全单位各部门的通力配合，才能进行有效的推动。所以，如果一个单位认为预算仅仅是财务部门的事情，那么这家单位的预算管理必然会出现各种各样的问题。

（二）预算管理与战略规划脱节

预算管理和战略规划相脱节，未能起到促进战略目标实现的作用。有的单位未形成明确的战略发展规划；有的单位形成了明确的中长期战略规划，但未转化为明确的短期目标，导致战略目标无法分期执行和考核，不能为预算管理提供依据；有的单位形成了明确的中长期和短期目标，但预算管理与战略规划没有紧密联系，存在“两张皮”的现象。存在上述情况的单位，预算管理往往起不到推动单位战略目标实现的作用。

（三）预算编制缺乏合理性

预算编制前期准备不足，编制过于仓促，造成缺乏合理性。科学事业单位按照“两上两下”的程序编制预算，上级部门一般于7月份下达编制“一上”预算的通知，11月份下达编制“二上”预算的通知。很多单位在收到上级部门的通知后，才开始组织编制预算，往往只有两三周就必须上报，时间非常短。所以，很多单位的预算编制比较粗糙，测算依据不够充分，主观估计的成分偏大，导致预算的可执行性较差，实际执行时容易产生较大的差异。

（四）预算执行过程缺乏动态的监控

预算执行过程缺乏动态的监控，预算控制得不到有效的执行。很多科学事业单位的员工甚至领导对预算管理的重视程度不够，预算下达后在执行过程中缺乏控制意识，预算执行起来较为随意，往往导致预算执行出现问题。财务部门单独负责对预算的监控，孤立无援，得不到大家的理解，甚至有人认为预算监控阻碍了正常工作的开展。科学事业单位一般实行项目负责制，很多项目负责人忙于科研工作，对科研项目的预算执行控制不够重视，往往到了预算执行考核的时间节点，才发现预算执行率达不到要求，于是开始突击花钱。到项目结题验收时，因为结余经费过多严重影响结题验收的情况并不罕见。

（五）缺乏预算考评激励机制

缺乏预算考评激励机制，不能客观准确的评价预算执行绩效，未充分发挥考核的“指挥棒”作用，不能对预算管理起到积极的推动作用。有些单位未将预算考评纳入考核体系中，只重视工作业绩评价，忽视预算考评。预算考评与绩效不挂钩，预算考评好的部门和个人没有奖励和表扬，预算考评差的部门和个人也没有惩罚和批评。导致在工作任务完成后，没有积极性对预算管理情况进行科学的分析、总结、评价，不能促使预算管理工作进入良性循环。

三、关于完善科学事业单位全面预算管理的建议

（一）强化全面预算管理观念

科学事业单位应加强学习和宣传培训，不断强化所有部门、所有员工的全面预算管理观念，使全员参与、业务全覆盖、流程全跟踪的观念深入人心。全面预算管理不能仅是财务部门的事情，单位所有部门都负有相应的预算责任，单位所有员工都要树立正确的预算观念。单位所有部门的所有员工，上至单位第一负责人，下至各级员工，都应当参加预算编制与实施，齐心协力做好全面预算管理工作。

（二）建立健全全面预算管理架构

科学事业单位应建立行之有效的全面预算管理架构，并不断健全完善。健全有效的全面预算管理架构是全面预算管理体系重要的组成部分，防止预算管理松散、随意，预算编制、执行、分析、考评等各环节流于形式，是预算管理的作用有效发挥的关键。各单位应加强全面预算工作的组织领导，明确在全面预算管理过程中各层级的预算职责权限、工作流程规则和沟通协调机制。

（三）全面预算管理与战略导向结合

科学事业单位应将全面预算管理与单位的战略导向紧密结合起来。全面预算管理是实现单位战略目标的重要工具，预算目标是战略规划和发展目标在战略期内的具体化、详细化，应当以战略规划和发展目标为导向。一定要有清楚的认识，预算目标本身并不是目的，预算目标的主要作用在于衡量和监控各部门、各岗位实现战略目标的情况，以确保单位总体的战略目标得以实现。

（四）优化预算执行控制

科学事业单位应优化全面预算执行的控制。第一，应加强预算过程控制，将业务控制和财务控制结合起来；第二，应突出重点，加强对重要项目的关注，按照刚性控制和柔性控制相结合的原则，拿捏好控制尺度；第三，当内外部环境发生变化时，严格按照预算调整原则和程序，及时进行预算调整。

（五）结合内控要求构建全面预算管理体系

科学事业单位应以《行政事业单位内部控制规范》为依据，结合内部控制的相关要求构建全面预算管理体系。只有将全面预算管理体系和内部控制结合起来，使全面预算管理体系具备自我调节和自我制约的内在机制，才能有效的防范预算管理过程中存在的风险。第一，根据重要性原则，全面预算管理应在兼顾全面预算控制的基础上，关注重要业务事项并采取更严格的管控措施；第二，根据制衡性原则，全面预算管理的管理架构、责权分配、预算管理流程等方面应形成相互制约、互相监督的机制；第三，根据适应性原则，全面预算管理应当与单位规模、业务特点、风险水平等具体情况相适应，并随着情况的变化及时加以调整；第四，根据成本效益原则，全面预算管理应当平衡预算管理成本和预期管控效果，以适当的成本实现有效的预算管理。

（六）加强预算电子信息系统建设

科学事业单位应加强预算电子信息系统建设。随着全面预算管理工作的深入推进，预算控制越来越复杂，依靠手工进行预算控制的工作量太大且容易出错，已经不能满足当前预算管理的要求。通过预算电子信息系统，将预算控制流程固化到业务流程中，强化了预算控制的刚性和准确性，提高了预算控制的执行效果。通过预算电子系统，各预算责任部门、责任人可以方便快捷的获得预算执行相关信息，为工作决策提供数据支撑。预算管理部门可以及时获取预算执行相关的统计分析数据，及时发现预算执行中的问题，促进全面预算管理工作的改善。

（七）将预算考评纳入绩效考核

科学事业单位应将预算考评纳入绩效考核。建立预算考评相关的考核和奖惩激励机制，赏罚分明、公正明晰，做到“责、权、利”相统一，这是加强全面预算管理体系权威性的重要措施。科学事业单位应建立适合自身特点的预算考评机制，不能简单的按照重预算执行率、轻经费使用效益的传统做法，考评指标应兼顾预算执行率、经费使用效益、单位的社会影响力、人才培养等多个方面；同时，预算考评应根据科研项目周期长、不确定性强的特点选择适当的考核频率，还要充分考虑一些特殊事项的应对措施，可以按照程序及时调整预算，或者直接剔除特殊事项对考评结果的影响。

四、结语

随着国家对预算管理提出越来越高的要求，科学事业单位一定要重视预算管理工作，不断优化完善全面预算管理体系，对科研工作及其财务成果进行全面的预测和筹划，科学合理的配置人、财、物等资源，对预算执行过程进行监控和分析，对预算执行结果进行考评和反馈，以促进科研事业顺利发展，为科技兴国战略贡献一份力量。

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作者:吴佳 单位:中国科学院苏州纳米技术与纳米仿生研究所