多方协同监督的项目监理研究

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优化政府科技行政监督方式

政府以各种形式参与科技管理有其天然的合理性。政府是社会宏观管理者又是各种社会公共产品比如安全、卫生、环境保护的主要提供者，而科技进步及其成果产品带有相当成分的普惠性，即公共性，政府理应发挥重要的职责。科技进步及成果产品的提供是个系统过程，对其进行高效、合理的监督管理作为其中的重要一环，理应成为政府提供的重要社会服务功能。但是值得注意的是，以市场经济为基础的现代社会中，相当一部分科技活动是以经济利益为主要驱动力的，带有非中性的特征，这时政府职责应主要在于提供促进科技创新的法制环境，在科技监督体系中扮演裁判员角色，而不是作为运动员直接参与科技研发活动。监督是科技管理的重要内容，虽然政府历来对科技项目监督较为重视，但由于历史因素、现实限制等因素，导致政府在管理上偏重控制，缺少监督，弊端日益明显。因此，政府明确自身角色、职责定位，注重科技行政监督、优化科技行政监督方式是必然的趋势。目前我国科技行政监督方式存在下以下缺陷：①缺少真正高效的全程动态监督管理体制。合理完善的科技行政监督应该是动态、全程的过程，自项目立项开始，贯穿于项目的实施，终止于项目的结项。在所有重要的项目节点都有相应的管理措施。但是在我国的科技计划项目管理实践上长期以来存在“重立项、轻管理”的现象。目前，科技计划项目管理在立项和验收环节上较为成熟，从项目申报、专家评审、项目调研、立项公示和最后的项目验收方面均制定了较完整的管理制度。但在最为关键的科技计划项目实施过程即项目立项后至验收前这一过程，管理机制仍不健全，管理不到位现象众多，导致项目执行过程中的潜在风险和技术研发进度无法及时有效掌握。更为关键的是，对于单个项目存在的上述问题，由于人力和精力等多种因素限制，对于众多的科技计划项目，情况将更加严重，对众多项目的监督管理大多为短期行为，无法做到实时全程监控，一般只能对重点项目进行相对有效的监督管理，而其它大量非重点项目基本处于不监督或仅是简单监督（比如形式检查）的状况。②监督管理方法简单粗放。现行主要监督管理方法包括项目单位上报项目年度执行情况表和管理部门抽查项目执行情况两种方式。无论哪种方式都存在一定缺陷，主要是过于简单粗放，使监督管理更多流于形式，难以准确掌握科技项目真实的实施情况及科技资金的使用情况，从而无法准确掌握科技项目相关技术研发成果的真实情况。最终因无法及时、准确掌握项目进展情况，对项目执行中可能出现的风险无法有效控制。政府可以采取以下措施优化科技监督效果：第一，引进现代项目管理模式，加强项目实施过程管理。我国的科技计划项目管理普遍采用传统的管理模式，实践上长期以来存在“重立项、轻管理”的现象，在立项和验收环节上较为成熟，注重可行性论证和验收与交接工作，但是项目实施的全过程管理并没有受到足够的重视。因此，对于科技项目实施管理应该加强全过程管理与监督，实施动态监督控制，建立项目实施信息管理通报系统，随时掌握和了解项目实施状态，为领导及相关部门提供动态信息决策依据。美国国家信息高速公路计划在这方面的经验可以借鉴，其作为一个专项科技计划，采用集中上报预算的方式，并且，每年度的计划预算都会根据实际情况进行调整，形成了计划内容及管理的动态性。第二，建立项目评估机制，强化项目管理的监督。以美国国家纳米技术计划为例，美国国会于2003年通过法案对于国家纳米技术的评估做出了专门规定，要求对纳米技术趋势评估、对联邦纳米技术研发计划改进的建议，以及对该计划在社会、伦理、法律、环境和人力方面所产生的影响进行评估。为了保证评估的有效性和科学性，美国网络与信息技术研发计划采取了第三方调查、电子化商务报告系统、同行评议、案例分析、统计分析、各种模型等多种手段，对各类型、各学科领域的研究进行多角度、多层次、多方位的评价。涉及基础研究的项目，评估重点放在项目研究对科研整体水平的影响、政府资助和管理工作力度以及战略目标完成情况上。涉及应用研究的项目，评估重点则贯穿整个计划的实施过程，不仅包括理论研究的评估，也包括商品化的评估。第三，设立“科技项目特邀监督员”，加强对科技行政管理机关的监督。为健全和完善科技项目监督，科技管理部门应拓展思路采取多种措施和方法，其中将科技行政管理机关内部监督与群众外部监督结合起来是个较好的选择。科技管理部门可以从科技服务对象中根据一定的条件公开聘请科技工作“民间执行检查官”———“科技项目特邀监督员”。“科技特邀监督员”应该是具有丰富的科技项目经验、品性正直、敢于讲真话的人员。其主要职责是：了解、监督、反映科技管理系统及工作人员对于相关科技项目国家法律、法规、政策和决定的执行情况；收集、传达群众对科技管理系统及工作人员在执行工作职责时违法违纪行为的检举；根据工作需要，参加由科技管理系统组织的检查或调查研究；办理科技部门委托的其他监督工作。科技管理部门也要充分重视特邀监督员在科学技术行政管理中的监督作用，为其充分发挥自身的监督作用创造良好的条件，特别是在涉及部门利益时要秉公执法，不能有所隐瞒偏袒。

引入项目第三方监理方式

1.科技项目管理中实施第三方监理的必要性对科技计划项目的监管，包括项目评估评审、进展调查、财务核算、组织协调、决策建议等一系列工作。因此，有必要将科技项目监督工作从政府的行政管理中分离出来，这就需要对监督方式进行创新，发挥科技中介服务机构的专业优势，建立在政府指导下的第三方专业机构监督管理方式。可以由科技行政主管部门委托有资格的管理机构进行独立、客观、公正、及时的监督管理，其主要职能有：帮助行政管理部门对实施中的项目进行全过程监督管理；在政府的权利范围内，以独立第三方的角度对科技项目进行中期检查；对项目中出现的问题提供咨询和解决方案；协调多方合作问题。第三方监理模式解决了以往政府机构直接管理科技项目的弊病，既有利于宏观行政管理，又能保证科技项目监理的规范化和专业化，防止短期行为，实现全过程跟踪管理和监控。2.第三方监理与传统科技管理的比较通过比较第三方监理与传统科技管理在监理关系、监理对象、管理方法等方面的差异（如表1所示），可看出第三方监理方式相对于传统科技管理方式具有一定的优越性。首先，第三方监理由于自身的独立性，可以较好的约束和平衡项目各参与方之间的关系，加强项目过程中各参与方的沟通；其次，能够有效补充政府在科技项目管理资源上的不足，丰富项目管理手段，增加项目管理技术，专业第三方监理机构的介入，能够适当的运用项目管理软件等信息化工具和手段，提高项目管理效果；最后，可以实施科技项目的全过程管理，在事前立项及可行性论证，以及项目实施中的风险管理等，项目结束后的成果转化以及后期经济社会效益的评价方面，第三方都可以公平、公开、公正地进行管理和评估。3.科技项目的全过程监理模式监理公司对科技项目的监督包括四个阶段，分别是科技项目立项、实施、验收及成果转化，其主要内容和环节是：①项目立项后，科技管理部门与监理机构作为合同双方签订正式具有法律效力的监理业务委托书；②监理机构根据业务需要选配监理人员，包括监理人员及监理咨询人员；③监理机构和科技管理部门共同分析相关文件，包括科技计划项目申报书和项目合同；④监理机构组织监理人员制定项目监理方案；⑤监理机构和科技管理部门、项目承担单位共同召开项目监理会，项目承担单位明确监理情况；⑥监理机构在项目实施过程中，进行实时信息采集（书面及现场）和过程监控；⑦提出监理报告，内容包括项目进度、投资进度、是否符合合同要求、项目各方协调情况、项目实施质量、项目风险管理与控制等方面的情况；⑧整理归档，准备验收（详见图1）。4.设立监理公司的相关问题第一，监理公司的组成问题。监理公司是另起炉灶还是利用现有资源？若另起炉灶需要耗费额外的资金和人力成本，若利用现有相关科技部门转化或现有科研院所兼职，虽然节省资金和人力，但结果可能与政府行政监督大同小异，难以公平、公正的管理项目，由于存在行政上的隶属关系，可能会导致“走人情、拉关系”等腐败现象，而且缺乏灵活性和对外界环境突变的快速响应能力，会加大科技项目风险管理的难度。因此，我们建议改造现有的科技中介机构，将其发展成专业监理公司。我国部分省市已经开始对此进行尝试并取得一定的经验：如北京、江苏和吉林采用委托中介机构从事科技计划项目年度评估，作为科技主管部门实施行政监督的补充；厦门市则加大这一方面尝试，通过建立科技计划项目监督管理中介机构体系，有条件地选择几家合格的科技中介服务机构作为科技计划项目监理单位，对科技计划实施全过程的专业化监督管理。第二，监理公司的资格认证问题。科技监理机构是监理的实施主体，也是监理结果的责任者。项目监理机构作为专业性机构，应该拥有一定数量同时具有技术和管理才能的高素质复合型人才———科技项目监理人员，他们是项目监理的具体实施者、负责者。对于科技项目监理人员的素质，应该有一定的要求。其中比较重要的包括具有相当程度、深度的知识结构，对相关科技领域的深刻了解，对科技发展趋势的敏锐洞察，这样才有可能解决项目管理过程中出现的难题。如在风险识别过程中是否能够有效识别项目研发过程中的管理风险。监理机构的复合型人才相对于一般技术人员就更有可能察觉到项目研发过程中存在的管理风险，并及时应对，使项目损失降到最低。第三，监理公司被同化问题。第三方监理公司本身也存在被项目承担方收买、同化的风险，这方面可以学习借鉴国外的经验，如韩国高铁计划在实施过程中通过引入项目监理机制严格控制项目质量，高铁项目开工后，由施工单位提出施工设计和施工计划，监理公司审查。为保证监理的质量，避免韩国人自己监理的人情关系影响工作，聘请了有建设高速铁路经验的国外监理公司进行工程监理。

科技项目承担单位应配合做好科技监理工作

1.项目任务书质量是第一位的。科技计划项目任务书是项目中后期管理以及项目验收结项的主要依据。因此，科技项目承担单位和政府科技相关管理部门在签订任务书的过程中，要严把项目任务书的质量，制订出合理可行的科技项目各阶段目标，各项经济技术指标要便于检测和评估，具有可操作性。2.安排好监理工作启动会议。对监理工作启动会议，科技项目承担单位应该高度重视并积极组织参加，做到三个到位：即确保认识到位、人员到位和资源到位。在启动会议上，科技项目承担单位与会者应与监理单位与会者确认双方的监理工作联络员、联系电话、邮箱等信息，安排专人整理、保存上述资料。科技项目承担单位与会者回到单位后，应把监理启动会的要点和精神传达给项目组相关人员。3.积极配合监理单位做好现场监理工作。现场监理工作需要科技项目承担单位提前做好一系列准备工作，包括：项目负责人撰写阶段性的项目执行情况报告提交给监理单位；准备现场监理需要的全部备查资料；做好相关会务工作，如安排会议室、制作介绍工作的幻灯片，通知相关人员按时参加现场监理会议。4.充分利用监理专家的才能，保障项目的顺利实施。负责科技监理工作的专家涉及的领域很广，既有技术专家和科技管理专家，又有知识产权保护专家，还有负责财务（审计）的专家。这些专家学者一般都是各自行业极富权威的工程师或教授，特别是技术专家和科技管理专家，他们具有丰富的科研实践经验，熟悉相关行业的科技发展趋势，掌握生产经营和科技信息，能够有效指导科技项目承担单位的工作。因此，项目承担单位项目组人员要认真听取监理专家的意见和建议，积极主动与监理专家交流项目实施过程中的经验和教训，充分利用监理专家的智慧和才能，以确保科技项目的顺利实施。

本文作者：韩靓林祥工作单位：中共深圳市委党校