公路建设项目PPP模式的应用

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摘要：公路建设项目具有融资困难、资金缺口大、任务繁重等特点，为了解决资金问题，提出了ppp融资模式。本文首先对公路建设项目中PPP模式的基本概念和特征进行了介绍，其次对PPP模式下存在的问题进行了分析，最后对公路建设项目中PPP模式的具体应用进行了探讨。

关键词：PPP模式；公路建设；利益共享；特许经营权

近年来，我国经济的飞速发展带动了公路建设的发展。在这种情况下，资金短缺问题也迫在眉睫，为了解决公路建设中的资金问题，需要在公路建设中引入PPP融资模式。PPP模式下通过将私营资本和公共部门进行合作，可以有效降低政府的财政压力，提升项目的运营效率，实现共赢。当前，我国公路建设项目中PPP模式还处于发展期间，存在各种问题，为了充分发挥PPP模式的作用，需要积极解决PPP模式应用过程中存在的问题。

1PPP模式的基本概念

PPP模式是专为公共基础设施的建设提供服务的一种融资模式，需要政府资本与私营企业通过合作共同参与公共基础设施的建造。PPP模式是由社会资本提供公共服务，在具有运营管理和投资管理能力的情况下使用竞争性的措施，双方经过协商后制定平等的原则，然后订立适应的合同，完成后对公共服务进行绩效评价，再由政府为社会资本提供相应的对价，如图1所示。图1PPP模式所周知，支撑合作伙伴能持续进行的最重要因素就是利益，PPP模式也是如此，私营部门和公共部门会尽量以最少的资源获得最多的供给。为了追求自身利益，私营部门会通过某项目的实现而获取利益，而公共部门则通过该项目实现后产生的公共福利和利益来追求利益。这两个合作伙伴之间相互发展、相互制约、相互牵引，站在对方的立场上为对方考虑，以便双方之间能有长期稳定的合作和发展。这种有共同目标的合作，也意味着利益共享和风险分担，更是成为伙伴关系的重要特征。（2）利益共享PPP项目与其它私营项目有所不同，即不以利益最大化为目的，具有公益性质的特点，因此在PPP中私营部门与公共部门应共享社会成果，使得私营部门无法通过该项目获取超额利润，从而起到对其制约的作用。PPP之所以能可持续长久发展，最基础的因素就是利益的共享，这种利益共享不是单纯的分享利益，只要有部门参与其中，不论是民营企业机构还是私人部门，都能从中获得长期稳定的投资回报。（3）风险分担在PPP中有利益共享就有风险分担，根据自己的职能和优势，公共部门与私营部门要分担不同的风险。伴生风险是公共部门的优势所在，承担大多数的伴生风险就成了公共部门义不容辞的责任；私营部门的管理方面比较强，会承担大部分以至全部的具体管理职责。比如正在运营中的桥梁和干道建设项目经常会因车流量太小引起经营风险，达不到预期收益，为了有效控制这种情况的发生，公共部门可以提供现金流量补贴，或者限制此范围内同行业不同期建设项目产生，以保证设计车流量，从而降低这种风险。

2PPP主要优点

PPP模式之所以会得到注重，是因为优点多不胜数，其中最为突出的就是将市场机制引进了基础设施的投融资。PPP涉及多方面的改革，包括投融资体制改革、行政体制改革和财政体制改革，所以说它不仅是一种融资手段，从另一方面来说更是一种体制机制改革。PPP有其特定的服务对象，并不是面向所有的公共领域，准公共领域和纯公共领域是其主要的公共服务领域。1.2PPP三大特征作为建设公共基础设施提供服务的项目融资方式，PPP有伙伴关系、利益共享和风险共担三个基本特征。（1）伙伴关系在PPP模式中最重要的特征就是伙伴特征。众通节能与环保以下是PPP模式优点的具体表现：（1）费用超支的消除。在项目初始阶段，为降低费用，保证项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，设施和融资等过程由私人企业与政府部门共同参与，在PPP模式下，私营部门想要获得利益，只能在项目完成后政府批准使用才可以。所以，PPP模式有助于降低工程造价，提升施工效率，消除项目资金风险和完工风险。（2）有利于转换政府职能，减轻政府的财政负担。很多时候，政府的日常事务多不胜数，需要处理各种繁杂问题，无法兼顾太多，甚至会忽略某些问题。但PPP模式的出现使政府变成了监督者的身份，不再为提供各种基础设施而感到忧心，不仅在很大程度上缓解了压力，还确保了公共服务设施的质量。（3）促进投资主体的多元化。在PPP模式中，私营部门的地位不可忽视，资金问题和服务能力是私营部门的主力，需要为政府部门提供大量的资金和技能。除此之外，在其它方面私营部门也有重要的作用，如为项目的设计和施工提出创新意见，将先进的管理和经验传播给政府部门等，以达到事半功倍的效果。（4）PPP模式将政府部门和民间企业融入到了一起，在彼此相互促进、相互发展的基础上发挥各自的优势，取长补短，共同进步。在共同目标的驱使下互惠互利，彼此扶持，这为公共基础设施提供了最有效地高质量服务。（5）ppp模式在无形中整合了各方项目的参与部分，这些部分彼此互助合作，形成了统一的战略联盟，一旦有利益冲突产生，这个联盟就能起到协调各方的作用。（6）风险的合理分配。PPP模式在风险分配方面起到了至关重要的作用，为了降低融资难度，政府部门会承担一部分的风险，从而使投资商和承建商的风险减低，项目融资的成功率也就得到了提高。（7）应用范围广泛。私人企业参与公共基础设施的项目有多种局限性，在公路、铁路等基础性设施建设方面以及学校、医院等公益性事业方面不能完全发挥其职能，然而PPP模式突破了这种局限性，可以被广泛地应用于各类市政公用建设的事业中。

3公路建设项目PPP模式存在的问题

3.1缺乏纲领性的法律法规

PPP模式的纲领性法律法规在我国高速公路特许经营领域中尚未完全成熟，更是缺乏严格统一的立法文件和观念，这是其在公路建设中的主要问题之一。公路建设中PPP项目通常需要一些系统的法律法规对其加以规范和约束，因为这些项目工程具有复杂、涉及面广、风险大、参与方众多、法律关系复杂等特点。虽然很多地区为了方便自己的可行性操作，都各自出台了一些相关的法规文件，但还是增加了运营风险，因为这些法规文件与相关法律条文存在差异，很多内容不完整导致私营方无法确定其合法性[1]。另一方面，如项目在运作工程中的风险分担问题、双方合法权益的保障问题、项目管理的具体运行机制等问题都没有具体的操作细则。由此可见，法制法规的不健全在很大程度上阻碍了PPP在公路建设项目中的顺利实施。

3.2监管机制不规范

目前，我国公路建设项目的监管严重落后于国家的社会经济发展改革进程，由于监管体制无法与时俱进，相关政策的落实还没有调整到位，因此无法适应市场发展的需要。很多项目建设在这种“伪监督”下出现质量问题，导致项目运营混乱，效率低下，严重阻碍了PPP模式的推广应用。主要表现在很多政府部门对公共项目的监督走形式，无法恪尽职守起到监督作用。

3.3融资风险问题

PPP项目风险，是指从立项、融资、工程施工到最终项目的运营与移交期间产生的风险，它涉及公路建设PPP融资项目包括金融、政治、自然、管理、技术等多个领域，是个庞大复杂的系统工程，各个领域决定着项目的成败。

4完善我国公路交通建设的建议

PPP模式是一种创新的投融资管理模式，对我国的交通公路基础设施建设来说，有极其重要的作用，在未来的发展中具有主导地位，因此只有建立健全、有效的体系作为实施基础，才能使其发挥重要作用。

4.1做好前期阶段

PPP模式适用性分析工作财政部门在相关文件中指出，PPP模式只能应用于通过论证和评价的项目中。因此在推行PPP模式之前，要先分析项目使用PPP模式后能否使公路建设项目运营效率提升，降低施工成本。其次，要保证获取数据的真实性、准确性和科学性，保证社会公众参与调查结果的数量和范围，确保组合方案具有良好的指导意义。最后要加强PPP项目中公众参与程度，坚持公开透明的基本原则，开展多种渠道和多种方式使公众参与到政府决策中，保证政府决策的透明性、公平性和公开性。

4.2完善法律法规

根据国家相关规定，公路行业可以进行收费，如果能在所有的收费公路中应用PPP模式，即可达到事半功倍的效果，一方面，可以使现有的部分存量债务得以解决，另一方面，也能使未来公路建设中部分增量债务得到解决。由此可见，收费公路是否有必要按属性划分得到质疑，由此产生的矛盾需要依靠相关法律法规解决。为了推动PPP模式快速健全的发展，调动社会资本参与公路建设的积极性，必须明确相关法律、法规，建立健全法律体系。

4.3明确特许经营权的合规性

根据公路建设相关法律规定，收费公路有一些享有权，例如服务设施经营权、收费权和广告经营权等。对PPP模式来说，最为重要的就是要政府能将这些权利授予特许公司，以便特许公司能完全真正掌握这些权利，因此，在实施过程中，地方政府的存在就尤为重要。然而相关法律规定，收费公路的权益转让工作是由国务院负责的，地方政府没有权利将国高网收费公路的特许经营权转让给特许公司，由此看来，PPP模式的特许经营权授权在此是行不通的，有悖于国家规定，国家需要对此做出相应调整。

4.4落实支持政策的一贯性

《特许经营合同》是政府与特许公司务必签订的合同，合同在表明特许公司权责的同时也会明确相关优惠政策。由于特许经营期一般比较长，而在这个期限中可能会发生部门的主要领导变动情况，一旦新领导上任后拒绝前领导的合同，合同在执行期间的各项政策都会受到影响。因此，只有使支持政策真正落实并保持一贯性，才能避免在PPP模式实施过程中由于支持政策的无法落实而终止项目的现象。

5结语

综上所述，PPP模式可以使过去完全依靠政府的融资模式得以改善，可以有效解决公路交通债务和投资之间的矛盾。为了充分发挥出PPP模式的作用，需要对PPP模式下的相关制度进行完善，并结合自身的具体情况，科学的选择PPP模式，推进我国公路交通建设的发展。

作者:杨志强 张玉玲 单位:1.北京中交通达路桥工程有限公司 2.中交公路养护工程技术有限公司

参考文献：

[1]贾康，孙洁．公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源与功能[J]．经济研究参考，2014，（13）：167-170．

[2]萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系[M]．北京：中国人民大学出版社，2002．

[3]贾康，孙洁．我国基础设施建设急需采用PPP模式[J]．经济研究参考，2014，（13）：152-155．