水务建设工程安全监管长效机制研究

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【摘要】本文首先介绍了近三年上海市水务工程建设领域安全事故情况，然后从污水处理厂站工程和郊区水务“小微”工程两方面分析了事故原因，最后从政府监管责任和企业主体责任两方面提出健全水务建设工程安全监管长效机制的对策措施。通过相关对策措施的有效落实，以期有效遏制安全事故上升势头，实现安全生产责任事故起数与死亡人数“双下降”，切实保障上海市水务建设工程“长治久安”。

【关键词】水务建设工程；安全生产；监督管理；长效机制

近年来，上海市水务工程建设领域事故多发，安全生产形势严峻。长效机制，顾名思义，即能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系，其重在机制，然难在长效［1］。如何在水务建设工程动态复杂的工况中建立健全安全监管长效机制，从而有效遏制安全事故上升势头，实现安全生产责任事故起数与死亡人数“双下降”成为了监管部门和参建单位亟待共同解决的问题，亦是本文重点研究的内容。

1.近三年水务工程建设领域安全事故概述

2018年以来，上海市水务建设工程投资力度逐年加大，尤其是一批污水处理厂站工程集中上马，呈现出体量大、难度高、风险多、工期紧的特点，高处坠落、起重伤害等安全事故频发，安全生产形势严峻；2020年，随着农村生活污水处理、中小河道整治等“小微”工程大面积铺开，沟槽开挖、机械使用渐渐成为水务建设工程新的风险点，接连发生多起事故，形势不容乐观。经统计，本市水务工程建设领域2018年共发生安全生产责任事故5起，死亡8人，其中较大事故1起，死亡4人；2019年共发生安全生产责任事故5起，死亡5人；2020年共发生安全生产责任事故8起，死亡8人。

2.事故原因分析

近三年水务工程建设领域安全事故的工程类别和事故类别均典型性突出：工程类别主要为污水处理厂站工程和郊区水务“小微”工程；事故类别则多集中于高处坠落、起重伤害和坍塌。因两种主要工程类别结构特点和组织形式差异较大，故分别分析相应事故原因。

2.1污水处理厂站工程

（1）工程类型多，施工安全风险多元。近年来水务工程结构类型多样，在原有水源地建设、原水长输管线、河道整治、水闸泵站、促淤圈围的基础上，苏州河深隧、污水提标、污泥处置、污水厂除臭等一大批超大、超深、超难的工程项目集中上马，施工工艺涵盖了顶管、盾构、地下结构顺逆作、钢结构等多种类别。复杂的施工环境加之作业人员人数众多、流动性大，使得深基坑、高支模、脚手架、起重吊装、临边洞口作业等风险成倍放大，同时出现了有限空间作业、群塔作业等新的风险点。（2）建设体量大，安全管理力量不足。总包单位配备的项目部管理力量不能满足建设管理需求，且管理人员年轻化、专业技术能力弱化，也造成总包对分包的掌控能力削弱，甚至出现部分总包管理缺失，以包代管，包而不管的现象；监理人员配备不能满足实际工作需求，且专业监理工程师对现场施工技术、风险控制、检点等不熟悉、不了解，无法起到有效的监管作用。（3）用工需求大，人员老龄问题突出。与往年相比，水务工程建设体量逐年增大，务工人员需求大幅增长，且近年来年轻务工人员就业多元化，致水务建设市场40岁以上务工人员占比逐年增加，据统计，目前水务工程务工人员40岁以上占比75.9%，老龄化问题严重。此外，作业安全防护措施缺失、安全教育培训和技术交底流于形式，使得作业人员安全意识淡薄，大量习惯性违章出现，更加剧了施工现场的安全不稳定因素。（4）项目工期紧，安全管理压力陡增。污水处理厂站工程项目建设节点目标要求高，后门关死，工期压缩，这对工程施工组织安排、各道工序衔接、施工工艺控制均带来极大的挑战，现场多专业、多工种、多工序在同一时间和空间上交叉作业，造成安全风险进一步提升。

2.2郊区水务“小微”工程

（1）项目法人管理力量薄弱。郊区水务项目大多由乡镇或其相关部门直接作为项目法人，自身管理力量本就有限，对工程建设方面的熟悉程度和经验积累更是不足，同时项目法人委托的代建单位基本上只流于面上工作的组织协调，对施工过程中存在的安全隐患失察失管，使得项目法人首要责任落实存在偏差。（2）总包单位把控能力不足。郊区水务项目大多采用“总分包”管理模式，然而总包单位配备的管理力量不能满足项目本身“点多面广”的实际管理需求，甚至出现部分总包管理缺失、以包代管、包而不管的现象，造成现场施工作业存在“零监管”盲区，习惯性违章、野蛮施工现象层出不穷，直至酿成事故。（3）作业人员安全意识淡薄。郊区水务项目劳动强度不高，但点多、面广、量大，总包单位为降低人工成本，多采用农村招工，而农村常住人口老龄化严重，且安全意识、技术能力均存在差距，同时总包单位安全教育培训和技术交底不到位，因此大量习惯性违章出现，如起重半径内有人员作业、基坑支护不到位的情况下作业等情况，均使得一线作业人员直接暴露于事故隐患之中，加剧了施工现场的安全不稳定因素。

3.健全水务建设工程安全监管长效机制的对策措施

安全生产工作监管在政府，主体在企业，现即从政府监管责任和企业主体责任两方面提出健全水务建设工程安全监管长效机制的对策措施。

3.1坚决落实政府监管责任

（1）进一步充实监管力量和监管手段。十四五迎来开局之年，随着本市水务建设工程投资力度进一步加大，安全监管工作“任务重、风险大、要求高”与监管部门“人手少、年轻化、能力弱”的矛盾日益突出，健全安全监管长效机制当以充实政府监管力量和监管手段为首要任务。一方面，监管部门要进一步加强机构人员配备和青年人才培养，同时探索采用购买服务的方式引入第三方参与监管的模式，有效提升监管力量；另一方面，监管部门要全面推行“双随机、一公开”检查模式，同步开展多种形式的明察暗访，并综合运用差别化监管、约谈通报等方式，着力丰富监管手段，以安全监管高压态势筑牢水务建设工程安全防线。（2）加大水务建设领域标后监管力度。近年来，水务建设领域投资力度和工程体量不断扩大，吸引了许多外地企业尤其是施工企业参与到本市水务工程建设大潮中。然而，外地企业的进驻却是一把双刃剑，一方面他们带来了丰富的建设经验和先进的管理方法，但另一方面也产生了外地企业对本地分包的管理问题。为此，监管部门要加大标后监管力度，突出对总承包企业或总包企业管理团队履职情况的监督检查；如存在转包或者违法分包情形，要严格采取行政处罚措施，形成威慑，坚决杜绝管理与施工“两层皮”现象。（3）加快水务建设市场信用体系建设。近年来，水利部、上海市相继印发建设市场主体信用信息和信用评价管理办法，正式建立以信用为基础的建设市场监管体制机制。监管部门要进一步加快信用信息在建设工程招投标、行政执法、资质资格准入、事中事后监管、表彰评优等活动中的应用，实现工程现场与建设市场的“两场联动”，真正做到“守信者处处受益，失信者寸步难行”。

3.2全面压实企业主体责任

（1）切实加强项目法人首要责任落实。水务工程项目法人要深入总结分析管理工作中存在的问题和原因，针对项目法人履职不到位、考核评价机制不健全、管理能力不足、管理不规范等突出问题，在提高自身履职能力、加强承发包和合同履约管理等重点工作中进一步健全体制机制、完善管理措施，更好发挥项目法人在水务工程建设管理中的核心作用。（2）积极开展行业领域安全文化建设。水务工程参建单位要通过树立安全理念、健全安全制度、规范安全行为、营造安全环境，积极开展水务工程建设领域安全文化建设，力争实现“三个转变”———安全生产由被动接受监督向主动加强管理转变、安全风险管控由政府推动为主向企业自主开展转变、隐患排查治理由部门行政执法为主向企业日常自查自纠转变。（3）推进构建水务工程双重预防机制。水务工程施工单位要结合所承接项目的类型和特点，抓住安全风险分级管控和隐患排查治理两个关键，构筑防范生产安全事故的两道防火墙。第一道墙是“管风险”，第二道墙是“治隐患”。总的来说，风险管控到位就不会形成隐患，隐患一经发现及时治理就不可能酿成事故，真正实现关口前移、源头治理［2］。同时，积极推广应用新技术、新工艺、新设备和新材料，提升本质安全水平。

4.结束语

近年来水务建设工程安全监管工作取得了一定成效，但对照事故起数和死亡人数“双下降”的目标还有差距，依然要充分认清安全生产形势严峻的事实，因此亟待建立健全水务建设工程安全监管长效机制，通过体制机制的有效运行，坚决遏制安全事故上升势头，切实保障务工人员的生命财产安全。

参考文献：

［1］冯健钧.政府构建安全生产长效机制研究［D］.天津：天津大学，2010.

［2］傅朝康.双重预防体系在水利行业安全生产中的应用和探讨［J］.建筑安全，2020，35（11）：57-61.

作者：时剑 单位：上海市水务建设工程安全质量监督中心站