建设工程招投标监管研究

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一、建设工程招投标监管的内涵与意义

（一）建设工程招投标监管的内涵与特点

1.建设工程招投标监管的内涵建设工程招投标监管，就是政府有关职能部门或社会有关授权机构依照相关法律法规对建设工程的招投标活动及其各个环节、各个方面、各个过程进行监视、督促、检查和管理。从监督内容看，政府针对招标投标活动实施行政监督主要分为程序监督和实体监督两方面。具体内容主要包括：（1）依法必须招标项目的招标方案（含招标范围、招标组织形式和招标方式）是否经过项目审批部门核准。（2）依法必须招标项目是否存在以化整为零或其他方式规避招标等违法行为。（3）公开招标项目的招标公告是否在国家指定媒体上。（4）招标人是否存在以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，或者对潜在投标人实行歧视待遇，强制要求投标人组成联合体共同投标等违法行为。（5）招标机构是否存在泄露应当保密的、与招标投标活动有关的情况和资料，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益等违法行为。（6）招标人是否存在向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况，或泄露标底，或违法与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判等违法行为。（7）投标人是否存在相互串通投标或与招标人串通投标，或以向招标人或评标委员会成员行贿的手段谋取中标，或者以他人名义投标，或以其他方式弄虚作假、骗取中标等违法行为。（8）评标委员会的组成、产生程序是否符合法律规定。（9）评标活动是否按照招标文件预先确定的评标方法和标准在保密的条件下进行。（10）招标人是否存在在评标委员会依法推荐的中标候选人以外确定中标人的违法行为。（11）招标投标的程序、时限是否符合法律规定。（12）中标合同的签订是否及时、规范，合同内容是否与招标文件和投标文件相符，是否存在违法分包、转包的情形。（13）实际执行的合同是否与中标合同内容一致，等等。2.建设工程招投标监管的特点（1）具有中国特色的招标范围和管理机构。（2）全国性法规和地方性法规互为补充的招标投标法规体系。（3）包含编制标底的投标报价体系。（4）以百分制为主体的评标定价办法。（5）逐步建立起来的工程交易中心。（6）注意扶植招标投标中介服务机构。

（二）建设工程招投标监管的行为主体及其存在的主要问题

建设工程招投标涉及的行为主体主要包括招标人、投标人、评标专家、招标机构、交易中心、监管机构等，他们既是招投标活动的行为主体，也是监管对象。对他们的性质、角色、行为特征等相关要素进行分析，有利于我们准确地把握监管重点，强化监管措施。1.招标人招标人，也称建设单位或业主，招标人又大致可分为两种：第一种，招标人为建设资金的真正所有者，为节省投资，提高工程效益，保证工程质量，能够积极地参与招投标的各项活动；第二种，招标人只是为业主的招标人，与资产并无真正的所有关系，这类业主的行为是一种被动的行为。被动的行为更是必须依靠法律法规和规则的制约。2.投标人投标人就是常说的施工单位。一些投标人为了达到承揽工程的目的，往往会采取一些违法违规行为。第一类是投标人与招标人串通。如一些招标人将公开招标设法变为邀请招标，由内定的中标人找几家有资质的投标人“陪标”，完成招标程序后谋取中标。第二类是投标人相互串通，部分投标单位形成投标联盟，采取轮流坐庄、多家陪标的方式串通投标。有的投标人低价中标后，故意放弃，然后与递补的第二名中标候选人分享第一中标人与第二候选人的标价差额；还有的投标人结成利益共同体，达成利益分配协议，约定由中标人给付陪标人一定比例的报酬。第三类是投标人与招标机构串通。有的招标机构为了非法经济利益，与投标人勾结，相互串通出卖业主利益，从中谋取中标。第四类是投标人的挂靠行为。也就是一些低资质或无资质的单位，甚至个人通过借用、挂靠高资质的单位获取投标资质参与投标。3.招投标监管机构在现有的招投标体系里，政府行政部门作为招投标的监管方，在招投标各方中处于强势位置，一些行政主管部门思想观念滞后，依法行政意识淡薄，不正确行使权力甚至敢于触犯相关法律法规，这些现象的存在给招投标活动的有序发展造成了阻碍。4.评标专家评标在整个招投标活动中是极为重要和关键的环节，评标的关键在于依据招标文件所规定的评标标准和方法，借助于专家丰富的专业知识和理论水平，公开、公平、公正地确定中标候选人。作为贯彻执行评标标准、评标方法、评标程序的主体，评标委员会发挥着极其重要的作用。评标专家应是招投标各方主体中最具独立性的，其评标活动不应受招标人、投标人和行政主管部门等任何单位和个人的干涉。但在实际工作中，不少专家却因个人利益驱使而顺应招标人或投标人的意愿，在评标过程中失去了独立性和公正性，严重违背评标纪律。5.招标机构招标机构是政府、企业、市场之间的桥梁和纽带，在项目招投标、技术咨询、提高投资效益等方面发挥着重要的中介服务作用。但在实践中，招标机构进入市场后，行政监管部门既没有及时地跟踪监督，又缺乏清理退出的硬性规定，致使相当一部分没有经营场所、没有专业人才队伍、更没有编制招标文件和组织评标能力、没有评标专家库、没有招标市场需求资质标准的企业成了招标机构，进入了招投标市场。由于监管部门对招标业务缺乏有效监督，对招标文件等备案审查不严，不能及时发现招标文件中设置的排斥潜在投标人等限制性条款，对挂靠、出让招标资格，通过采用虚假招标、串通投标等违法方式操纵招标结果等违法行为调查处理力度不够，给不法分子提供了可乘之机。

二、玉溪市建设工程招投标监管现状及问题分析

（一）玉溪市基本概况

玉溪市地处滇中腹地，自然资源丰富，素有“云烟之乡”、“花灯之乡”之美誉，是音乐家聂耳的故乡。全市辖1区8县，总面积1.5万平方公里，总人口231.8万。省内区位优势明显，中心城区距省会昆明市88公里，现已建成以国道高速公路为龙头，市内经济干线为骨架的高等级公路网。连接中国内地与东南亚的泛亚铁路东线、中线和昆曼、昆河高速公路在玉溪交汇，铁路公路四通八达，是通往东盟的重要交通枢纽，通信、电力以及城市功能完善。

（二）玉溪市建设工程招投标监管现状及存在的问题

玉溪市招投标管理工作和水平同全国发达地区相比还有一定的差距，但同边疆地区和本省其他市区相比来看，还是走在前面的。玉溪市建筑市场的整顿自从2000年以来几乎年年进行，但建筑市场依然是我市违法违纪案件的频发地带，从近几年的市场整顿、检查可以看出，公开招投标的作用正在日益显现，但部分该招标的项目不招标，规避公开招标或搞虚假招标的情况依然存在。从目前来看，玉溪市招投标总的情况是不错的，但因受目前的招投标监管体系的限制，玉溪市招投标监管过程中也存在着全国普遍存在的问题：1.建设工程招投标法律法规体系方面实施建设工程招投标的法律法规依据主要是《招标投标法》、《建筑法》及有关部门规定和地方法规，但这些法律法规仍有一些条款不够完善，给违规者留下了法律弹性空间，使其有机可乘。2.建设工程招投标监督管理体制方面目前玉溪市的招投标监管体制，是一种以部门分散监管为主，综合监管为辅的体制，对于相关领域的招投标过程和监管执法，分别由建设、水利、交通、国土等相关行政主管部门负责，发改委负责加强对招投标工作的指导、协调以及重大建设项目工程招投标的监督检查。这种监管体制，易造成招投标监管中部门职能交叉、多头管理、条块分割、同体监督、监管越位和缺位现象并存。因此，理顺监管体制，合理划分招投标监督管理权限，是保证招投标活动及其监管得以顺利进行的重要前提和基本保证。3.建设工程招投标监督制衡机制方面玉溪市作为云南省经济发展相对较快的城市之一，其具有政府投资、城市项目量大面广，业主多而相对分散的特点，而玉溪市招投标办公室自1998年成立至今，编制人员仍然只有3人，在全省乃至全国都是极为少见的。由于人员配备严重不足，各县区工程招投标监督机构在编制、经费等方面也缺乏应有的保障，这些都严重影响了监管机构的稳定和监管工作的力度，其监督力量显得过于薄弱。现有的监督模式和人员难以从根本上形成监督者与被监督者相互之间的制衡作用。4.评标专家方面玉溪市的评标专家整体素质良莠不齐，到目前为止，该市技术、经济各专业方面的评标专家共有198人，大多数为土建、设计、造价专业人员，专业门类不齐。有的特殊专业人才不够，无法满足全市招投标工作的需要，给招投标带来了一些不利影响。玉溪市评标专家库的数量相对较少，特别是部分紧缺专业的专家数量更是稀少，碰到一些特殊工程，尤其是设备类招标如中央空调、排污设备等，无法从已有的专家库中抽取，只能采用沾边的专业评委参加评标，使得评标工作得不到科学评审。5.招标机构方面招标机构在整个招投标过程中扮演着重要的角色。目前，玉溪市登记注册的招标机构仅有8家，其中乙级资质7家，暂定级资质1家。外地招标机构在玉溪市办理分公司并已进行备案的共20家，其中甲级15家，乙级4家，暂定级1家。但由于外地中介机构到玉溪市从事招标活动不受地域限制，大部分外来机构以短期获利为主，不利于行业培育和发展。因此，玉溪市针对这一主要问题通过建立名录库公告、企业申报、组织审定、社会公示等程序，建立了招标机构名录公开库50家，竞争性比选及随机抽签库20家。对于这些进入名录库的中介机构已初步调查核实了其资质等级等相关情况，相当于在市场准入上进行了限制，为玉溪市房屋建设和市政基础设施工程建设择优选取招标服务把好了第一关。

三、玉溪市建设工程招投标监管机制改革的对策和建议

（一）改革的原则

改革当前我国的建设工程招投标监管机制，必须从完善法律法规入手，充分借鉴国外先进做法，总结国内的改革经验，进一步建立和完善监管机制、制度和相关工作机构，打造有序的市场平台，规范监管程序，细化监管内容，完善服务功能，充分发挥政府的市场监管和服务两方面的职能。

(二)改革的对策和建议

按照建设工程招投标监管机制改革的原则和思路，笔者提出了玉溪市监管机制改革的对策和建议：1.完善法律法规体系招投标制度是规范工程建设市场，提高工程质量，降低工程成本，提高资金使用效益，遏制贪污腐败行为的重要手段，这项制度实施的效果如何，首先取决于是否建立了科学完善的法律法规体系。2.改革监管机制和机构职能建设工程招投标监管机制、机构改革，最根本的目的是完善监管机构，目标是消除“分头监管和同体监管”，实现“综合监管与部门管理相结合”、“监、管、办三分离”和“统一监管机构、统一服务平台、统一信息公开、统一流程运行、统一服务标准”的“五统一”。3.细化监管部门和主管部门的工作内容针对目前玉溪市招投标过程中容易出现的问题以及监管部门容易忽略的环节和内容进行细化分解，加强部门监管措施。4.加强对招投标机构的监管工程招标涉及面广，情况复杂，专业性、技术性强，对缺乏招标能力的单位，必须要求中介机构招标。近几年招标机构发展迅猛，但由于市场竞争激烈，出现的问题比较多，必须在激烈的市场竞争中进一步规范招标机构的市场行为，加强对招标机构的监管，实现招标市场的健康有序发展。

四、结束语

本文通过论述政府招投标监督管理的重要性，分析了目前招投标监督体系下的各方主体存在的问题，并结合我国国情，针对目前的招投标现状，对笔者所在的玉溪市现有的招投标监督体系的完善提出了思路和对策。建设工程招投标监管是一个系统的管理过程，涉及政府体制和机制的调整，如何利用法律法规来规范招投标各方的行为，一直是招投标监管体系中的重点。本文所给出的建议可能在一定程度上改进目前招投标监管的现状，但距离完全完善还是有很大的距离。因此，在如何制定相应的配套法律、法规及制度来约束招投标参与各方的行为，建立完善的招投标监管体系，实行法律制度的可持续性监管方面还需要作进一步的研究和探索。

作者:杨永贵 单位:云南省玉溪市公共资源交易中心