PPP模式在海绵城市建设的运行机制

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摘要：本文以海绵城市建设为研究对象，站在提质增效的角度，以济南为例围绕ppp模式下海绵城市建设运行展开研究。首先，对PPP模式、海绵城市各自概念及内涵进行了简要介绍，并对PPP模式在济南海绵城市建设中所发挥的助力作用进行了深入分析；其次，结合当前济南城市建设总体情况，对PPP模式下济南海绵城市建设中存在的主要问题进行了全面探究；最后，发挥问题导向价值，在上述研究的基础上详细介绍了PPP模式在济南海绵城市建设中的运行机制。希望能够借助以下研究和探讨，为进一步促进PPP模式在海绵城市建设中优势作用的发挥提供一定参考，以此促进济南海绵城市建设整体水平的提升。

关键词：海绵城市；PPP模式；济南市；问题；运行机制

近年来，随着我国城市化进程的逐渐加快，城市在整体规模、功能等方面都发生了巨大的改变，极大地促进了城市人口承载力的提升，但这也为城市的给排水系统造成了巨大的压力，尤其是在城市建筑事业快速发展的当下，城市道路硬化面积日渐拓展，这对于雨水的渗透造成了极大的困扰，不仅容易诱发城市内涝灾害的出现，还会导致城市地下水位大幅下降，为城市生活的正常运转构成了一定的阻碍作用。基于此，越来越多的城市开始着力于海绵城市建设工程，希望能够在全新的城市雨水管理理念、技术的作用下促进城市自然水文循环系统的逐渐优化，以此来实现城市建设事业的可持续健康发展。但由于城市体量庞大，海绵城市建设涉及范围较广、内容较多且环节复杂，这意味着海绵城市建设并非一朝一夕就可以完成的，其不仅是一项长期性的任务，更是一项需要大量资本投入的项目。单纯依靠政府的努力是无法实现的，需要依靠社会各方之合力来实现。基于此，PPP模式开始被引入到海绵城市建设当中，使海绵城市建设过程中因资金短缺、资源不足、政府组织势单力薄的现实难题得以一一化解。

一、相关概述

（一）PPP模式

“PPP”英文全称“Public-PrivatePartnership”，翻译为“公私伙伴关系”，意为政府、社会以资本合作的形式来共同进行公共基础设施领域的建设工作。其中，“社会”包含范围较广，涉及各种民营资本、私营企业等，只要是符合政府要求资质的企业就可以以市场竞争的方式，与政府达成特许权协议，进入到PPP模式当中，从而在政府与企业之间形成一种“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关系，使企业能够合理、合法、合规地参与到准公共领域、纯公共领域的基础设施建设任务当中。与以往的单打独斗式的行动模式相比，PPP模式的优势在于通过合作关系的建立，充分激发出了各方潜在优势，在优势互补的作用下促进了事件的顺利完成。比如：依托社会强大的资本优势，帮助政府减轻了公共基础建设工作负担，使社会公共基础建设任务能够在强大的社会资本支持下得以顺利开展；依托政府的政策扶持作用，使得企业投资风险大幅度降低，使社会公共基础事业能够在完善的政策支持下得以有序、稳固的发展。

（二）海绵城市

海绵城市亦称为“水弹性城市”“低影响开发雨水系统构建”，作为一种全新的城市雨洪管理概念存在，旨在通过增强城市降雨时的蓄水、吸水、净水、渗水能力，需要时将蓄存的水释放并加以利用，来增强城市的环境变化适应能力，使城市能够凭借极具弹性化的水循环系统来有效应对强降雨天气带来的自然灾害。海绵城市建设要求城市在发展建设的过程中必须将生态保护放在首位，严格遵照自然生态发展规律，以保证城市排水防涝安全为基础条件，通过人工措施与自然途径相结合的方式，最大程度增强城市区域的雨水渗透能力、积存能力、净化能力，由此来实现雨水资源的充分利用，进而达到保护生态环境的目的。海绵城市的建设不仅包括了吸水、释水、净水能力超强的河流、湖泊、池塘、湿地、坑塘、沟渠等地表水系，也包含了地表的各种具有吸水能力的树木、绿地、花草植被，铺设在屋顶、路面的具有超强渗水、防滑、抗压能力的透水材料，以及具有水源下渗、净化、滞蓄、回用等功能的城市地下水资源管网系统。

二、PPP模式在济南海绵城市建设中的助力作用

（一）智力支持

海绵城市建设对技术有着较高的要求。面对此种情况，人力、物力资源单薄的政府公共部门势必难以单独完成海绵城市建设这项庞大的任务，无论是在专业化管理、人才供给，还是技术应用方面，都无法满足海绵城市的建设要求。而企业在长期的市场化竞争中历经多次变革发展，不仅拥有一套完备且先进的管理模式，且汇集了大量的高水平专业技术人才、管理人才，有些企业更是通过购买、研发等形式掌握了行业先进科技。PPP模式在济南海绵城市建设中的应用，使得济南各类企业能够以与政府合作的关系参与到海绵城市建设项目中来，通过各自领域专业优势的发挥，为济南各地海绵城市建设问题的解决提供专业支持。在这方面，济南始终坚持创新发展原则，结合济南城市特点，联合社会各个企业、科研单位、高校等，致力于海绵城市产品创新、工艺创新、技术创新，不断进行新材料、新工艺、新技术的研发工作，并获得了5项国家级专利、13项施工工法，切实彰显了智慧的力量。

（二）政策保障

海绵城市建设关系到城市未来发展，更关系到生态系统的平稳、和谐，涉及领域较广、范围较多、环节复杂，并非一朝一夕可完成的，而是作为一项长期性的任务存在。PPP模式的引入有助于促进海绵城市建设机制的完善，确保各项工作都能够在相关管理机制的约束下得以有序、持久开展下去。济南市针对PPP模式在当地海绵城市建设中的运行制定了多项管理机制，包括《济南市人民政府关于加快推进海绵城市建设工作的实施意见》《济南市海绵城市建设资金筹集方案》《济南市建成区城市基础设施建设维护事权责任划分的意见》等，由此形成了市政府“统一指挥、整体联动、责任明确、部门协作”的工作机制。这些管理机制的出台，使得海绵城市运营与建设被融为一体，依托PPP合约，海绵城市建设各项任务内容被逐渐细化、任务主体责任更加明确，极大地促进了海绵城市建设效率的提高。此外，在PPP模式的作用下，海绵城市建设项目收益率规制得以完善，这不仅对参与企业产生了一定的利益激励效用，更最大程度上规范了各个主体的海绵城市建设行为，保障了公共利益。

三、PPP模式下济南海绵城市建设存在的主要问题

（一）资金缺口庞大

海绵城市建设具有范围广、内容多的特点，整体建设任务量较重，需要大量的资金予以支持。据2015年济南市的一份海绵城市建设公开报告显示，济南市在2015年用79.26亿元的投资换回了全市39平方公里的海绵城市建设试点区域，共计43个大项目、137个子项，平均每平方公里投资约2亿元，远远高于国家住建部规划的每平方公里1亿元－1.5亿元的标准。为帮助各地城市尽快完成海绵城市建设目标，中央财政为省会城市发放15亿元的财政补贴，如若后期海绵城市建设成果能够成功获得专家组的评估验收，还可以获得3亿元的奖励。但这对于拥有736平方公里城区面积的济南市而言可谓是杯水车薪。随着城市化的不断发展，济南市区城市规模、城市建设要求也会相对提升，在此种情况下，资金缺口成为限制济南市海绵城市建设的一项首要问题。

（二）监管难度较大

为推动海绵城市建设项目的不断发展，国家在政策、财政等各个方面都加大了对海绵城市建设项目的供给，用以帮助地方减轻海绵城市建设过程中的压力，促进各项工作的有序开展。但受各方面现实因素的影响，PPP模式下海绵城市建设项目实施过程中面临着子项目繁杂、专业领域多元、工作边界模糊等现实难点，对政府的监管构成了极大的影响。一是海绵城市建设具有跨学科、跨专业的特点，其中涉及城市规划、生态环保、园林绿化、市政建设等多部门工作，但各个部门基于自身职能、诉求等的不同，导致了海绵城市建设中各个主体责任划分的混乱。二是海绵城市项目切分过于零散，破坏了项目本身的系统性。比如，将污水处理与截污管建设分割开来，将水生态治理与城市防洪分割开来，这些做法都极大地破坏了城市雨水管网系统的整体性，不利于海绵城市效用的显现，更为监管造成了极大的难度。

四、PPP模式在济南海绵城市建设中的运行机制

（一）强化法律机制

PPP模式在济南海绵城市建设中的有效运行，首先需要借助法律的威严，对项目实施过程中各个细则予以法律规制，使PPP模式的运行做到有法可依有规可循，以此来确保后续工作的有序、规范、可持续。一是建立完善的法律准入机制。济南市政府在今后的海绵城市建设项目中，要继续着力于项目可行性的评估工作，结合项目本身的物有所值以及政府自身财政承受能力，遴选资质突出的企业参加PPP模式。二是建立合理的利益协调机制。济南市政府要依托PPP模式在与合作企业进行公平谈判、协商的基础上，依据各方获利情况，以及风险概率等各方面现实情况，建立更具合理性的利益分配、风险分担结构。

（二）构建信任机制

PPP模式的要点在于政府与社会各方的互信互利、协同互助，因此要想确保PPP模式在济南城市建设中的有效运行，就必须建立完善的信任机制，以此来增进各个参与主体之间的相互信任、相互扶助。为此，政府可以将商业合作中的契约精神纳入PPP模式的运行当中，彰显诚信、责任。具体而言，当地政府可以从以下两方面着手：一是结合海绵城市建设项目要点对各个参与主体的职责、地位等予以明确。尤其是对于各项奖惩规定更是要对其相关评定标准、处罚办法等予以明确，以此来作为政府部门判定违约的依据，在提高违约成本的同时引起各方对该项工作的重视，从而自上到下营造起一股重契约、讲诚信的协作氛围。二是完善海绵城市建设项目合同管理工作，发挥问题导向价值，对合同相关的细则条款等予以不断调整优化，使之能够满足各方利益期盼，由此来形成一批可行性强、规范详细、科学合理的范本式合同文本。

（三）健全融资机制

为满足城市建设在整体水平、规模等方面不断扩大的需求，济南市政府在进行PPP模式海绵城市项目的建设过程中，需要在国家财政支持、当地政府财政补贴的基础上，不断尝试多元化的融资机制，以此来确保海绵城市建设资金的充足。一是发挥互联网金融优势。依托现有互联网融资平台，在PPP海绵城市建设项目的基础上积极开发基于网络金融特色的P2G产品，由此来扩大项目本身对民间资金的吸收能力，使普通民众也能够以投资的形式参与到政府海绵城市建设中来；二是发挥各方合作优势。鼓励一些中小微企业以“抱团”的形式进行资源整合，不断强化企业的抗风险能力、发展能力，使之也能够与大型企业一样参与到海绵城市建设中来。三是强化政府资产管理潜力。鼓励当地政府以投资、合作的形式，与民营企业共同出资成立投资管理运营企业，专门用于海绵城市项目的投资、运维、建设工作。

（四）健全合作机制

PPP模式在海绵城市建设项目中的运用，其目的就是希望能够借助该模式的实施发挥社会协同效应，共同辅助政府做好海绵城市建设工作。因此，在未来的工作中，济南市政府还要对PPP模式的合作机制进行逐步完善，切实做好海绵城市建设能够拥有坚实的组织保障。一是建立跨区域政府之间的合作机制。在结合各个单位主体特点对其海绵城市建设职责进行明确的基础上，促使其共同致力于同一目标，共同做好海绵城市建设各个系统中的建设、运维、筹划等工作。二是，组建高水平技术咨询团队。由政府海绵城市专项规划办公室牵头，联合各个企业、高校、科研单位，共同构建一支高水平、跨学科的专业智囊团，以此来为海绵城市建设中技术方案、运维方案、监管方案等的制定提供智力支持，帮助企业通过各项方案的优化来降低项目实施风险。

五、结语

综上所述，海绵城市建设是解决城市扩建背后潜在问题的有效手段，而PPP模式又能够从多个方面为海绵城市建设提供助力支持，将政府从势单力薄的窘况中解脱出来，使更多的社会优质资源被聚焦在海绵城市建设项目当中。因此，PPP模式的运行对于海绵城市建设而言至关重要，间接影响到城市的可持续发展。在未来的发展进程中，济南市要在以往工作成效的基础上，继续砥砺前行，结合PPP模式优势作用的发挥在海绵城市建设项目上继续发力，以此来促进济南海绵城市建设质量的不断提高。

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作者：张继超 樊晓翠 单位：山东协和学院