高校建设中国特色新型智库的政策分析

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摘要：高校是建设中国特色新型智库的重要力量，但我国高校智库在国内外的影响力有限且数量不足，与丰富的智库资源严重不匹配。今后需进一步做好智库建设的顶层设计与战略布局；完善体制机制，畅通高校智库成果传播渠道；建立科学的资助机制，保障智库可持续发展；改革人事制度，汇聚不同领域智力资源；改进评价办法，引导高校智库的建设和发展。

关键词：高校智库；中国特色新型智库

中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。［1］在经济全球化、世界多极化、文化多样化、社会信息化深入推进的历史进程中，我国面临着深化综合改革和推动世界和平发展的双重使命，亟须建设一批能够参与全球竞争、推动科学改革的新型智库。党的十七大报告首次指出“发展思想库的重要性”，党的十八届三中全会则提出要建设“中国特色新型智库”，将智库发展上升至国家战略高度。在中央全面深化改革领导小组第六次会议上明确指出，要把中国特色新型智库建设作为重大而紧迫的任务切实抓好，重视专业化智库建设。对此，党和国家提出的总体目标是：到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系。［2］高校是建设中国特色新型智库的重要力量［3］，因此，要推进中国特色新型高校智库建设，发挥其战略研究、政策建言、人才培养、舆论引导、公共外交的重要功能，为党和政府科学决策提供高水平智力支持。［4］

一、我国高校建设中国特色新型智库的现状分析

我国高校聚集了全国80％以上的社科研究力量、近50％的两院院士、60％的“千人计划”入选者，以及规模庞大的研究生队伍，研究实力雄厚，信息资料丰富，对外交流广泛，对我国科技创新和经济发展的贡献越来越大。无论在科研人员的数量和能力方面，还是在成果产出方面，高校都是我国科学研究的主体力量。然而，在智库建设方面，高校发挥的作用并不够。1．我国高校智库的国际影响力有限作为“思想企业”，智库在复杂多变的全球格局中发挥着新的“合纵”、“连横”功能，其“思想产品”是国家软实力最重要的“塑造者”，其发展如同经济、科技一样呈现出发达国家领先的基本态势，尤以美国最为突出，体现了智库与国家综合国力之间的正比关系。［5］2015年初，美国宾夕法尼亚大学的《全球智库报告2014》［6］指出，目前智库的主要发展趋势是全球化和民主化，影响智库的国际力量在不断增强。目前全球共有6618家智库，其中美国有1830家，中国有429家，英国有287家，德国有194家，印度有192家，是世界智库数量最多的五个国家。我国智库数量虽然位居全球第二，但仅为美国的23％，占全球智库数的6％，与我国的国际地位严重不相称。在最重要的“全球智库150强榜单”中，仅有中国社会科学院、中国国际问题研究院、中国现代国际关系研究院、国务院发展研究中心、北京大学国际战略研究院、上海国际问题研究院、中国人民大学重阳金融研究院7家中国智库入围，分别处于第27、36、40、48、61、71、106位，其中高校智库只有两家。此外，在全球教育政策智库排名前55名中，没有1家中国高校智库入围（只有国务院发展研究中心入围，排名第15位）；在全球高校智库排名前45名中，只有北京大学国际战略研究院、清华大学卡耐基－清华全球政策中心、国际关系学院、清华大学清华－布鲁金斯公共政策研究中心、中国人民大学重阳金融研究院5家高校智库入围，分别处于第10、13、14、16、43位，顶级高校智库缺乏。上述数据表明，具有国际影响力的中国高校智库数量较少。2．高校智库的国内影响力有限（1）我国高校智库综合影响力不够。2015年初，上海社会科学院智库研究中心《中国智库报告》［7］，对我国智库的影响力分综合影响力、分项影响力、系统影响力和专业影响力四类进行了排名，其中，综合影响力排名前10名的分别为中国社会科学院、北京大学、国务院发展研究中心、复旦大学、中共中央党校、清华大学、上海社会科学院、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、中国人民大学和中国（海南）改革发展研究院，仅有4所高校进入综合影响力排名前10名。零点国际发展研究院与中国网则根据专业影响力、政府影响力、社会影响力和国际影响力四类客观指标结合主观指数计算智库得分，在其的《2014中国智库影响力报告》［8］中，仅有北京大学国家发展研究院、人民大学重阳金融研究院2家高校智库进入综合影响力排名前10名；仅有6所高校智库进入综合影响力排名前20名，分别为北京大学国家发展研究院、中国人民大学重阳金融研究院、清华大学国情研究院、复旦大学美国研究中心、清华大学当代国际关系研究院、中国国防大学。（2）我高校智库分项影响力和专业影响力不够突出。根据《中国智库报告》［9］的统计，在分项影响力方面，中国社会科学院、国务院发展研究中心、北京大学、中共中央党校、国家发改委宏观经济研究院位居决策影响力前5名，其中高校占比为20％；中国社会科学院、北京大学、复旦大学、清华大学、上海社会科学院位居学术影响力前5名，其中高校占比为60％；中国社会科学院、国务院发展研究中心、北京大学、中共中央党校、复旦大学位居媒体影响力前5名，其中高校占比为40％；中国社会科学院、国务院发展研究中心、北京大学、中共中央党校、清华大学位居公众影响力前5名，其中高校占比为40％；中国社会科学院、北京大学、国务院发展研究中心、复旦大学、清华大学位居国际影响力前5名，其中高校占比为60％。这表明，高校在学术影响力、国际影响力方面占据优势地位，在媒体影响力、公众影响力方面占据一定地位，在决策影响力方面则较弱。在专业影响力方面，国务院发展研究中心、中国社会科学院、国家发改委宏观经济研究院、北京大学国家发展研究院、中国国际经济交流中心位列经济建设研究领域前5名，其中高校占比为20％；中共中央党校、中国社会科学院、国务院发展研究中心、北京大学国家发展研究院、中国浦东干部学院位列政治建设研究领域前5名，其中高校占比为20％；中国社会科学院、清华大学国家文化产业研究中心、上海社会科学院、国务院发展研究中心、吉林大学中国文化研究所位列文化建设研究领域前5名，其中高校占比为40％；中国社会科学院、国务院发展研究中心、中共中央党校、复旦大学人口与发展政策研究中心、上海社会科学院位列社会发展研究领域前5名，其中高校占比为20％；国务院发展研究中心、中国社会科学院、中共中央党校、国务院宏观经济研究院、北京大学国家发展研究院位列全面深化改革研究领域前5名，其中高校占比为20％；中国社会科学院、中国国际问题研究院、中国现代国际关系研究院、复旦大学美国研究中心、上海国际问题研究院位列大国与周边关系研究领域前5名，其中高校占比为20％。这表明，在经济建设、政治建设、文化建设、社会发展、全面深化改革、大国与周边关系等领域，高校发挥的作用十分有限，仅在文化建设领域占据一定地位。而在2013年度专业影响力排名中，在经济政策、政治建设、文化建设、生态文明、城镇化、国际问题研究领域的前5名中分别仅有1所、2所、2所、1所、2所、2所高校，在社会发展、生态文明研究领域甚至没有1所高校进入前5名。我国高校具有丰富的智库资源，但高校智库的影响力较弱。与国家的要求以及经济社会发展的需求相比，高校智库建设明显滞后。有分量、有影响的高校智库不多，结构不尽合理，高质量的、具有真知灼见的研究成果不多，咨询报告对重大决策产生的影响还不理想。［10］亟须克服体制机制障碍，充分发挥高校作用，建设一批中国特色新型高校智库。

二、我国高校建设中国特色新型智库中存在的政策问题

目前我国高校的研究机构虽然部分涉及了政策研究，但由于体制机制等原因，对解决经济社会发展中的重大问题难以有效地发挥政策咨询作用。从研究目标来看，主要以学术性问题为主，较少以重大问题的解决为目标；从科研评价来看，主要以学术性评价为主，较少把服务决策作为评价的主要标准；从经费来源来看，竞争性科研经费投入比重偏大，难以进行长期规划和布局，对某一问题缺乏持续性研究；从问题视野来看，主要研究学科或专业内的局部性、零碎性问题，缺乏对全局性问题的把握和系统性的研究；从队伍组成来看，主要以单一学科的学者为主，依靠个人独立开展研究，缺乏其他学科以及政府决策部门、企事业单位、社会团体等的参与和团队协作。总体上看，我国高校智库建设面临以下问题。

1．高校智库建设缺乏顶层设计与战略布局

我国智库机构体系多元，管理体制属地化、部门化，各为其主，各自作战，相互交流、合作与竞争的程度十分有限，工作职能和定位各不相同，不可避免地造成我国各类智库机构小而多，整体实力不强。［11］这个问题在高校智库建设和发展中同样存在。我国高校智库大体上分为教育部人文社会科学研究基地、国际研究中心、协同创新中心、国家各部委与高校联合建设的各种研究中心等，呈现出机构众多、门类庞杂、形态各异的特点，在人员编制、资金使用、校外合作等方面存在着局限性，小、散、弱，力量分散，定位不准，研究水平参差不齐。［12］由于缺乏相应的协作机制，条块之间的交流非常有限，往往封闭运行、各占一方，造成资源浪费和重复建设，影响了高校智库的整体发展。使得高校智库机构数量虽然较多，但真正有影响力的智库却较少。因此，实现智库建设由量到质的转变显得非常迫切。

2．高校智库与决策部门之间缺乏科学协作机制

我国智库划分为几大圈层，最核心的是中国各级党和政府的研究部门，它们介于学界与政府管理部门之间，在项目获得和研究成果使用上最直接；外圈为社科院、中科院、工程院系统，其研究的课题更具长期性和战略性；第三圈为高校智库，更偏向学术研究；最后一个圈层为各类民间智库。［13］智库的可信度取决于其可靠性、独立性。如果智库已经预设了研究结论，或者出于出资方的考虑而做出具有严重倾向性的报告，那么毫无疑问，它将动摇其立身之本。［14］我国高校智库大多依附于政府而生存，突出表现为智库机构的人、财、物等都由政府配置，智库的研究工作大部分以政府资助、课题立项或任务指派的形式展开，项目结项常常由政府部门或者官方机构组织审核、评议等，很难保证咨询建议的独立性、客观性、创新性。与决策机构距离“近”，可以使成果快速地被应用到公共政策中，但走得太近，往往存在缺乏公信力、难以形成“独到见解和意见”的危险。与国内高校智库不同，95％的美国智库是独立的，它们与个人合作，接受私有基金资助，几乎不接受政府的任何资助，尽管美国智库不隶属于政府，但它是美国政治文化的一部分。［15］此外，我国部分高校智库脱胎于校内设立的研究所、研究中心等，与决策机构距离又较“远”，缺乏联络沟通和获取政策信息的渠道，缺乏研究成果转化的通道，缺乏研究成果推介的公共平台，不能有效发挥参与决策、政策建言和舆论引导的作用。因此，如何保持“近”与“远”的平衡并建立良好的科学协作机制，是我国高校智库建设中要严肃对待的问题。

3．高校智库的人才机制不够科学

高校智库中的研究人员多为高校教师，他们缺乏在政府部门和企事业单位的工作经验，不太了解政策的制定、修改、完善过程，其研究成果在决策咨询的针对性和可操作性方面有所欠缺，部分研究存在针对性不够、实践性不强、过于学术化的问题，难以适应智库建设的需求。并且由于人事和科研制度的限制，高校智库还没有真正建立科学的人才汇聚与类似“旋转门”的人员交流制度，导致学术型研究人员多而政策制定者出身的应用型人员少，影响了“智”与“政”的结合。此外，高校对智库研究人员的评价主要采用学校统一制定的科研评价、人才激励、资源分配、职称晋升等标准和办法，考核内容主要是学术论文、学术专著、课题及课题经费等。其中，研究报告转化为政策咨询成果、研究者参加政府决策咨询活动等所占的权重相对较小，导致相当一部分研究人员把政策咨询作为副业，缺乏积极性，投入的时间、精力十分有限，进而严重影响了咨询服务的质量，制约了高校智库作用的发挥。

4．智库建设缺乏长效性经费保障机制

固定基金、捐赠、委托和服务收费是国际上大多数智库的资金来源，很多有影响力的智库均有稳定基金的支持。例如，布鲁金斯学会和彼得•乔治•彼得森国际经济研究所的创始基金就是其发展的有力保障。［17］我国没有建立相对稳定的智库经费投入机制，高校智库主要通过竞争性方式获得科研经费，缺乏长期、稳定的经费来源，使得高校智库难以制定符合国家需求和学校特点的发展规划，无法形成中长期、前瞻性政策研究布局，在研究具有长期性、战略性的问题上存在一定的局限性，未能充分发挥高校智库进行自由探索和跟踪研究的优势。而高校智库从事长线研究和基础研究，是其他类型智库替代不了的。［18］高校智库在国家决策中理应扮演重要角色，但在为政府、社会提供前瞻性、实用性、储备性和多样性研究成果方面还做得不够，离新型智库标准还存在一定的差距，生存和发展环境有待改善，一个重要原因就是缺乏长效经费保障机制。国家是高校智库成果的直接受益者，但对高校智库无固定的经费投入，对科研经费的管理又过于刻板僵化，未对研究者个人应获得的智力回报做出安排，最终的结果就是高校智库研究人员的智力劳动不被承认，无法产出重大的咨询成果。

三、建设中国特色新型高校智库的政策建议

高校人力资源集中，学科门类齐全，基础研究力量雄厚，对外学术交流广泛，具有建设高水平智库的天然优势，可以为政策研究和战略研究提供源源不断的学术资源支持。［19］高校智库建设应以服务党和政府科学决策为导向，以提升能力为核心，以深化改革为动力，构建科学的体制机制，打造一批在国内外具有重要影响的高端智库，构建特色鲜明、结构合理、形式多样的高校智库发展新格局。

1．进一步做好高校智库建设的顶层设计与战略布局

高校智库的特色主要基于发展环境的差异性，而“新型”则体现为中国经济社会发展的新形势要求，建设中国特色新型智库要将“特色”和“新型”结合起来。［20］总体上看，应着眼长远，进一步加强规划，合理布局，按照社会治理的不同领域和需求，基于高校的学科、人才优势，整合各类高校智库资源，以国家重大战略需求、政策改革需求、经济转型和结构升级需求、社会转型需求等为导向，以重大问题为核心，组建跨学科的高校智库。一方面，突破现有的高校智库人员和经费管理体制机制，形成科学合理的组织和管理制度；另一方面，形成良性的参与和协作机制，既要避免闭门造车、各自为政的现象，又要防止为争取资源而造成恶性竞争局面的出现。在高校智库建设的顶层设计与战略布局上，应以中国实践、以完善中国特色社会主义制度、实现“中国梦”为价值追求，要反映中国国情、中国背景、中国元素，体现“中国特色”，同时要以理论创新为基础，以服务科学决策、引领社会思潮、服务人民为目的，在准入标准和管理制度上进行重大革新，促进高校智库由传统向“新型”转型，形成政府引导并影响智库，智库以客观、专业的角度为政府与社会服务的新型关系和多元化发展格局，培育出客观、创新的思想库“库格”。

2．完善高校智库成果传播和转化渠道

由于受传播和转化渠道所限，我国部分高校智库的研究成果不能有效地转化为国家、社会所需的咨询和建议，决策影响力和社会影响力受限。国际经验表明，智库运行是否成功，与其成果转化密不可分。因此，建立科学而合理的成果转化和推广机制、畅通成果转化渠道是高校智库建设的关键环节。由于高校智库在基础研究方面具有优势，与官方智库形成功能互补，因而高校智库可以与政府部门、官方智库建立定期协商机制，实现共赢。政府部门在建立健全决策征询制度时，则应把专业化、高水平的高校智库纳入征询范围，完善高校智库与决策机关之间的交流合作机制，为高校智库成果转化提供稳定渠道。这就使得决策者与高校智库研究人员能够方便地进行交流和沟通，高校智库能够把最新的对策建议、调研报告及时报送政府决策部门，保证研究成果的时效性，最大限度地发挥作用，推动决策的科学化和民主化。此外，应该建立多渠道、多形式、多层次、多载体的高校智库成果机制，拓宽成果转化渠道。例如，布鲁金斯学会的研究成果一般都会公开发表，每年出版大约24本专著，并定期出版《布鲁金斯评论》及《布鲁金斯经济论刊》等，同时还召开100多次研讨会，以加强与各领域专家的联系；兰德公司每年有数百份图书、报告和专业论文问世，其向政府、大学、工业界和一般公众等分发的材料多达30万份等。借鉴美国智库的经验和做法，我国高校智库也可通过电子媒介、网络媒体、电视媒介等现代媒介和载体，以及学术报告、高端论坛、研究报告、科普活动等形式传播研究成果，增强对政府决策和社会舆论的引导力、影响力。

3．建立科学的资助机制，保障高校智库的可持续发展

第一，改变高校智库经费资助机制。智库建设需要连续稳定的资助机制，并不适合竞争性的资助机制，因为竞争性资助机制导致研究的整体布局趋于国家导向，使科学的积累效应过度依赖政府和社会的近期发展目标，降低高校智库的独立性、科学性。因此，要制定符合我国国情的高校智库建设资助计划，优化竞争性和非竞争性科研经费投入结构，适当增加非竞争性经费投入。按照国际惯例，非竞争性科研经费的比例应占高校智库经费的50％以上。针对部分具有较强研究基础的高校智库，还可以在评估的基础上对其给予稳定的支持，使之对经济社会发展中的重大问题开展持续研究，并以5年或10年为限，开展定期评估，以此作为政府购买服务的重要标准。第二，改变高校智库经费使用办法。逐步修订完善有关高校智库科研经费管理办法，在加强经费统筹管理的基础上，有效结合预算管理与目标管理，明确规定：人员经费不限于研究生和临时聘用人员的劳务费开支，项目负责人和课题组成员可以根据贡献（如工作量等）大小提取一定比例的劳务酬金。例如，可以参照美国的通行做法，按支付一定时期的工资津贴标准提取人员经费；人员经费开支比例相应提高，进一步明确各类人员的工资津贴等标准，以提高智库研究人员的积极性。同时，在非竞争性科研经费分配方面加强对创新团队的支持，形成由教师、专职科研人员、科研辅助人员、博士后研究人员及博士生构成的分工合理、协调高效的科研创新队伍。第三，调整高校智库项目资金导向。高校智库的项目资金要与学科建设、学术活动、实践调研、成果转化、队伍建设、绩效考核等结合起来，尤其应加强对实践调研、成果转化等的支持力度，使智库的研究更加贴近实际、贴近国计民生，更好地发挥作用。要完善公共政策咨询项目招投标和申报程序，把好立项、检查、验收关口，同时实行分类指导、统筹规划，保证项目供给的科学性和透明度。另外要扩展资金资助渠道，引进个人、企业、基金会等资助，并确保资金来源不影响研究的过程和结果。

4．改革人事制度，充分汇聚不同领域智力资源

智库的核心竞争力在于预见性、前瞻性，而进行有效的战略性预测或研判大体需要三个重要前提，即能够密切接触决策层和核心人员，并能在第一时间获取相应的信息资源；具有与之相关的丰富阅历和实际管理经验；能够知晓最新的研究动态，紧跟社会发展前沿。这三个前提的实现依赖于智库能够汇聚不同领域的智力资源，因此，需要改革目前的人事制度，建立智库与政府部门之间的中国式“旋转门”制度，在人员结构上搭建起两个层次的人才队伍，即长期对固定问题进行持续、深入研究的专业化研究队伍，以及对新问题进行快速研究的流动化人才队伍，从而构建充满活力的研究环境。具体来说，一是建立高校智库与政府决策部门之间的良性互动关系，促进智库与政府间的人才交流。例如，政府可以选拔推荐高校智库研究人员到国际组织任职、到实际部门挂职、到社会组织任职等；高校智库邀请决策部门直接参与研究选题，共同确定智库的重点研究任务，联合组建研究团队，共同研讨研究成果，从源头上解决科学研究与决策需求脱节、学术研究与社会需求脱节的问题；高校智库可以建立特聘研究员制度，聘任具有国际组织、政府部门、社会机构任职经验的人员到智库工作，负责智库的研究和成果转化工作，并提出高质量的咨询建议。二是在高校智库、官方智库、民间智库等不同类型智库之间建立研究人员的流动机制和信息资源共享机制，形成长期、稳定的战略合作关系，并探索成立高校智库协会或联盟。如此，一方面可以充分汇聚专家、学者、公民、企业、官员和媒体等多方智慧，实现信息互通、成果共享；另一方面可以对社会的意见、观点、民意等进行收集整合，把握社会动态。通过合作和交流，高校智库不仅能在海量信息中准确获得最有价值的核心信息，提供有时效性和针对性的服务，还能引进民间智库、国外知名智库人员参与项目研究，推动跨领域、跨部门、甚至跨国界的互动、合作与交流，应对多样性、复杂性和综合性的决策议题，提供高水平的咨询建议等。

5．改进评价办法，引导高校智库的建设和发展

针对中国特色新型高校智库的特点及应用研究的规律等，建立健全科学合理的分类评价标准，形成以政府、企业、社会等用户评价为主的多元评价机制。具体来说，就是以为政府决策提供理论支撑、研究依据、战略思路、观点建议、社会舆情等为主进行评价，以为企业解决管理、技术、销售、生产等问题为主进行评价，以为面向社会普及知识、引领社会舆论等为主进行评价。同时，以研究报告、咨询报告、政策建议和舆情分析等成果形式为主，建立以政策建议、咨询服务的质量与效益为核心的评价标准体系与绩效考核制度；以政策建议、咨询报告的质量和水平、影响的范围和层次、应用的效益与作用等作为标准，建立相应的高校智库研究人员科研评价、绩效考核、职务晋升、奖惩机制等。在此基础上，探索试行高校智库工作人员年薪制，建立目标责任管理制度，形成科学合理的聘用与退出机制。通过有效的评价办法，对高校智库的价值取向、发展理念、专业水平、责任意识、发展特色、品牌建设等进行宏观引导。

作者:薛二勇 单位:北京师范大学

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