城市保障性住房空间布局规划研究

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摘要：本文结合保障性住房建设现状，分析研究空间布局中存在的问题，从城市规划角度提出优化策略，旨在为城市保障性住房规划建设提供借鉴。

关键词：保障性住房；空间布局；规划建设

1我国住房保障制度的历史演进

建国后到改革开放之间将近三十年的时间，在计划经济体制下我国城镇实行福利化的住房政策，所有政府机关和企事业单位均对职工实行福利分房，住房制度具有明显的福利保障特征。1988年国务院召开了第一次全国城镇住房制度改革工作会议，开启了住房制度改革，初步建立了向不同收入家庭提供商品住房及经济适用房的供应体系。1998年全国停止住房实物分配，在商品住房及经济适用房的基础上，适当增加由政府或企事业单位提供的廉租房，逐步建立以经济适用房为主体的多层次住供应体系。2000年以后，历次的国民经济和社会发展规划均提出了要加快解决低收入群众的住房困难问题，尽快建立健全中低收入家庭住房保障体系。“十三五”规划强调，“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，优化住房供需结构，稳步提高居民住房水平，更好保障住有所居”。党的报告提出，“坚持在发展中保障和改善民生，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，维护社会和谐稳定、人民安居乐业”。住房保障制度的历史演进完成了住房保障制度的从完全福利性向部分福利性转变、从非商品化向商品化转变、从以财政政策为主向财政政策和金融政策综合运用转变等。政府在住房保障方面投入了较大的精力，在实践中取得了一定的成绩，解决了部分群众的实际困难，维护了社会的稳定与和谐发展，切实担负起实现住有所居目标的重大责任。

2空间布局规划存在的问题

虽然保障性住房建设取得了一定的成绩，但依然存在诸多共性问题有待解决，这在大城市中表现得尤为明显。由于快速城镇化导致人口大量涌入，使得城市保障性住房建设问题日益突出。除了政策制定的缺陷和执行的漏洞，造成保障性住房建设工作绩效较低以外，站在城市规划角度上来看，保障性住房的空间布局规划也存在不少问题，未能在城市空间结构上对住房保障制度的推行起到积极的支撑作用。2.1选址偏远导致就业困难。不同于普通商品房等经营性用地采用“招拍挂”方式获得土地使用权，保障性住房实行的是划拨用地，政府对各种税费也有减征优惠政策，必然导致城市土地收益降低。在土地财政的背景下，大部分城市都把保障性住房用地布局在土地收益较低的城郊地带。这样既保证了保障性住房建设目标的完成，也尽可能减少对地方政府土地收益的影响。但保障性住房的供应对象针对的是低收入人群，大部分人的就业岗位对中心区的依赖性很高，这势必造成通勤时间增加，不利于低收入人群的就业。2.2设施不足加剧公共资源分配不公。大城市内部的交通服务水平及生活服务质量的空间差异很大，由中心区向外围递减的趋势明显。选址偏远意味着公共交通不发达，教育医疗文化体育商业等服务设施不完善，导致居民出行困难，生活不便，影响了保障性住房作用的发挥。由住房空间差异带来的生活品质差异会导致低收入群体的生活成本增加，进一步加剧了其贫困状况，不利于维护社会稳定和谐发展。2.3空间边缘化带来社会隔离的隐患。受到土地供应的影响，规划的保障性住房大多采取集中建设的方式，不少项目建设规模达几十万平方米，且其空间分布规律呈现边缘化聚集性的趋势。人口密度大、居住环境品质差、交通问题突出等现象，带来诸多的社会问题，也给城市管理增加难度。更为严重的是把社会弱势群体集中到城市边缘区居住，势必会造成不同阶层在空间上的分化，造成社会隔离。

3城市规划角度的优化策略

2011-2017年，贵阳市共完成约488万m2的保障房建设量，其中集中建设项目规模约375万m2，约占总量的77%，大量分布在城市二环至三环之间待开发建设区域，轨道、BRT等快速公共交通辐射能力较弱，设施配套水平还有待提升。在普通商品房建设项目中配建约113万m2，约占保障房总量的23%，只占普通商品房总量的3.4%，不到六成项目配建比例达到5%。3.1发挥规划综合调控和协调作用。对于今后贵阳市保障性住房建设而言，规划应发挥统筹协调的作用，综合考虑公共交通、基础设施、公共服务设施等规划的协调性。在对相关空间要素的统筹安排中，充分发挥城市规划空间资源配置作用，将保障性住房建设纳入城市规划强制性内容，确定其用地布局与建设标准，尽可能避免保障性住房边缘化的趋势。规划中要将保障性住房的空间区位、建设规模、服务设施配套等内容纳入强制性指标进行控制，合理测算就业水平、户型比、混合居住水平等作为引导性指标，为保障性住房建设提供科学合理的依据，切实满足低收入人群的住房需求。3.2采用集中和配建相结合的方式。不同类型住宅相对混合布局应成为住房发展的重要理念。贵阳市保障性住房的规划布局建议在现有集中建设和开发配建相结合基础上，适当提高配建规模比例，有利于促进混合居住，增加阶层互动，促进社会公平和融合。对于集中建设项目的空间布局，要求推进不同类型、不同层次、不同群体住房的相对混合布局，避免其边缘化现象逐步加重。针对新建普通商品住房项目配建比例，建议提高至15%~20%，并在土地出让合同中严格界定作为强制性指标加以约束，切实改变居住空间差异化的趋势。3.3强化快速公共交通的引导作用。通勤问题是影响低收入人群选择居住地的重要因素，这恰恰是当前一些保障性住房不受欢迎的关键原因。规划中需要引入快速公共交通为导向的开发理念，沿轨道交通、BRT快速公共交通走廊布局保障性住房用地，充分发挥公共交通的引导作用，提高出行效率。通过构建高效的公共交通接驳转运系统，形成快速便捷的公共交通网络，在满足交通需求的同时带动边缘地区的高效开发，促进城市发展，也能解决低收入人群居住和就业问题。3.4完善周边配套设施建设。保障性住房的质量提高在于自身质量保证和周边服务环境的提升。规划选址时应尽量考虑公共服务设施水平，优先选择在既有设施服务半径范围或相邻区域，优先考虑集中连片开发的重点区域。规划应加强居民日常生活所需的公共服务设施的布局和建设，特别是公共交通、学校、医院、养老、生鲜超市、公共绿地等的配套，保障居民对生活的基本需求，营造具有活力的居住社区，力求实现住房的舒适性和便捷性。

4结语

保障性住房的建设对于实现构建和谐社会的目标具有重要的现实意义。作为规划工作者应明确自己所肩负的社会责任，进行多视角的思考。一方面充分发挥城市规划作为公共政策组成部分的重要作用，对保障性住房建设提出合理的建议，在优化大城市的空间结构、提高空间效率等方面体现专业优势，另一方面要切实做好保障性住房的空间布局及相关配套设施的规划工作，确保保障性住房健康、合理地发展。

参考文献

[1]郭菂，李进，王正.南京市保障性住房空间布局特征及优化策略研究[J].现代城市研究，2011，3（3）：83-88.

[2]马金海.城市保障性住房分区规划与发展对策[J].建材与装饰，2016，2（19）：55-56.

[3]曾国文.保障性住房规划设计新思路[J].四川水泥，2016，3（8）：62.

作者:李舒 单位:贵阳市城乡规划设计研究院