新型城镇化与城乡规划建设分析

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摘要:随着我国经济发展水平的不断提高以及城镇化进程的不断推进，很多村镇改变了过去落后的面貌，各项配套设施不断完善，使得人们对新型城镇化建设有了更多期望。文章将对新型城镇化的内涵、特点及城乡规划建设管理的相关内容进行介绍，探究新型城镇化对城乡规划的要求以及城乡规划的要点及内容，为相关部门提供一些借鉴。

关键词:新型城镇化；城乡规划；特点

当前，城镇化发展已经从原来单纯的人口转移过渡到大量人口迁移的时期，并伴随着结构转型与升级，因此，科学开展城乡规划就显得非常有必要。相关研究显示，发展到一定程度的城镇化，就会逐步朝着郊区化方向发展，在郊区发展到相应阶段以后，会大大推进城镇化发展及建设。城市、县城及乡镇的规划与管理是城镇化建设的三个部分，而村庄的规划与管理则是乡村建设的重点，总的来说，新型城镇化与城乡规划相辅相成，有着紧密联系。

1新型城镇化的内涵及特点

1.1新型城镇化的内涵。对于城镇化的内涵，国内主要有以下几个观点:①小城市+建制镇=小城镇；②小城市+建制镇+集镇=小城镇。从以上两种观念可以看出，国内普遍认为小城市与建制镇的合称就是小城镇。还有两种观点分别为:建制镇+集镇=小城镇、小城镇=建制镇。从广义来说，小城镇是指20万人口以下的、没有设置镇建制的集镇与纯属集市贸易的集镇。经过县级人民政府确认的，由集市发展而来的非建制镇就是指集镇，并作为农村的文化、经济及生活服务中心，并且是生产活动中心，在农村城镇化建设中处于核心地位。从狭义来说，县城以下的建制镇、集镇就是小城镇，比起乡、镇有着更多人口、更大规模、工商化更为发达。综合以上分析，可以将小城镇总体概况为:城乡之间的由乡村向现代化城市转型的过渡性社区。在以上城镇化概念的基础之上，党的十八大提出了“新型城镇化”要求，从而确立了新时期新型城镇化概念，即具备产城互动、节约集约利用、城乡统筹发展及生态宜居为一体的新城镇，强调以人为本，注重人民群益的维护，强调城镇与农村发展质量。新型城镇化，对原有的城镇各项发展提出了新的要求及标准，要真正从产业、人口、环保、交通、建设等方面实现由传统城镇化向新型城镇化的过渡与转型。1.2新型城镇化的特点。基于以上对城镇化概念的分析，可以总结出新型城镇化的特点:①城镇布局科学规划。从单纯的注重数量增加过渡到质量及水平的提升，要力争形成城市与小城镇、城市群三者间的相互配合与协调,增强内部发展实力，并注重各区域协调、和谐发展；②注重城乡协调。提升城镇内在承载力是新型城镇化建设的支撑，以人为本，将农民及农村各项生产作为重点关注对象，切实维护农民群益，加快基础设施及公共服务建设，将二元结构打破；③鉴于我国各地区存在显著的文化差异及地域特色,为此，可将不同地区文化差异作为手段，提升城镇内涵，塑造特色化、个性化的新型城镇；④将产业形态转型推进。积极转变招商引资模式，注重产业紧密衔接与结合，注重新型产业的培育与扶持，特色突出、功能互补，形成新的产业发展格局；⑤注重户籍土地制度调整。建立科学、合理的农民工市民化转化机制，在社保、上学等方面保证农民工子女与其他城镇居民待遇一致，科学改革征地制度，将农民的土地增值收益分配比例提高；⑥增强城镇聚集效益，增加辐射能力，全面提升新型城镇化质量与水平。

2城乡规划建设管理

2.1城乡规划建设管理概念。1）城乡规划工作。将城镇的人文条件、经济发展状况、地理环境等客观条件作为依据，将符合城镇整体发展的格局与方向确定，将城镇发展定位确定，对空间布局、城镇土地利用、基础设施建设等协调组织，保障新型城镇建设具备战略性、政策性。2）城乡建设工作。对城镇各种要素创立或者组合，营造新型城镇化发展环境并设置、改造区域内城镇体系，对城镇各种要素科学组合，顺利推进城镇可持续发展。具体来说，就是将政府作为主导，依据政策及规范，有计划、有组织地开展基础及公共设施建设，包括水利、交通、通讯、绿化等，落实上级对城镇规划的相关部署。3）城乡管理。采取行政、法律等手段开展城镇管理工作，借助政府、市场及社会三者相互作用，将完整的城镇管理规范制定出来，科学引导城镇投资，规范、协调及管理各部门及各级人员的行为。2.2城乡规划、建设、管理之间的关系。1）规划是龙头。城镇建设与管理的基础是科学的规划，需要对城镇空间布局、组织管理及土地利用进行科学、合理地规划与协调，在规划过程中要体现安全、美学与经济的兼顾。有序对各项建设及管理工作进行安排，减少随意性及盲目性。科学的管理行为不仅可以指导城镇建设工作有序开展，还能体现城镇规划的权威性及专业性，不断深化各级部门及管理人员对规划工作的重视度。2）建设是过程。建设是规划得以实现的基础，要依据规划安排，对能源、交通运输、通讯、市政管网、园林绿化等市政与基础设施建设有计划、有安排地部署并执行，并要将科学的政策法规制定出来，明确规划原则与控制指标，合理引导各项投资行为，保证各项建设的规范、有序开展。3）管理是保障。城镇建设涉及到众多内容及部门，存在较大的管理难度，并且要想达到预期的建设效果，科学、高效的管理不可或缺。一旦缺乏有效管理,正常的规划及建设安排将难以顺利实施，难以获得预期的建设成果。并且城镇化管理工作受主客观因素影响较大，管理体制机制、管理队伍、管理资金是主观上的限制因素；而人们的文明程度、素质、文化氛围则是客观限制因素。需要相关部门将更多精力投放在城镇管理工作中，明确城镇管理工作的重要性。

3新型城镇化对城乡规划的要求

3.1从局限于传统的城市区内规划转向城乡一体化协调发展的规划。对城市在区域空间的布局充分考虑，将科学发展与城乡一体化精神体现出来,为构建人与自然、经济和谐发展创造条件。需要将建设力度放在城镇及农村建设上，对城乡互动、协调发展机制加快构建，不断向农村延伸城市工程设施，并引导城市公共服务向农村引入，向农村辐射城市现代文明，将城乡一体化工程设施与公共服务体系建立。3.2从无序蔓延规划走向紧凑型规划。当前，城镇正处于加速转型期，各种新的矛盾也随之产生，比如，土地资源、水资源的紧缺，农民工群体日益庞大、失调的流向分布等，这些均是城镇化加速及转型期面临的挑战。可以充分借鉴国外的相关模式，比如，欧盟为代表的紧凑型模式，布置较高密度的产业与人口在有限的城市空间内，最大限度的对城市建设用地进行节约，将土地配置率提升；另一种是松散型模式，以美国为代表，虽然人口密度降低了，但是却消耗了更多能源。针对以上国外城镇化建设模式要取其精华、去其糟粕，遵循环境友好型、资源节约型原则，探索出适宜我国国情的城镇发展模式，从目前来看，紧凑型城镇化发展模式更加适合我国。3.3从注重物质形态规划走向政策型规划。在谨遵科学发展观这一基本原则下，始终坚持以人为本、因地制宜的城乡规划准则，促使城乡规划从注重大城市建设转变为对小城镇的关注，从关注经济效益转变为关注公共利益，从关注高端服务业转变为基本公共服务的规划。

4新型城镇化背景下的城乡规划要点及内容

要想保证编制的城乡规划方案顺利实施，就要保证新型城镇化规划要点与城乡规划体系的一致性，将经济学、生态学、社会学等学科融入到新型城镇化理论中，将新型城镇化的城乡规划要点与内容提炼出来。下面对具体要求及内容进行介绍。4.1区域发展方向、交通路网的一致与衔接。区域是任何一个城市、乡镇发展都离不开的基础，需要将过去城镇化建设急功近利的做法彻底改掉，寻求长期稳定发展，在区域的大框架内，城乡规划要将宏观层面的分析与布局作为主要手段。4.2乡镇与所在城市的协调发展。保证乡镇发展适应所在城市的发展方向与要求。新型城镇化，“新”要体现在管理方法的新、发展模式的新、产业的新，依托各项资源打造特色化发展模式。4.3乡镇功能的提升。转变传统乡镇发展模式，要始终将乡镇作为城市的一部分，增强与城市的联系，可以适当负担城市的一部分功能。确立发展目标、明确自身优势及主要功能，并通过各种途径实现这一目标。对于乡镇功能，无论是提炼、挖掘还是统筹都要发挥城乡规划师的职责与使命。4.4产业转型发展。传统工业化推动下，过去的城镇化发展走的是粗放型发展道路，将消耗能源、资源、破坏环境作为代价，而新兴城镇化建设，则将高新技术与信息化作为依托,将其作为推动城镇发展的新型工业化，可以将新型工业化发展动力大大提升。城乡规划人员需要结合乡镇产业现状,明确乡镇产业发展方向，在规划中，合理分工，针对产业方向提供合理建议。4.5配套设施完善。“以人为本”是新型城镇化建设的基础，更是新型城镇化建设的核心所在。需要在各项建设工作中,将人的地位突出，并对人的精神及物质需求充分考虑。在规划编制过程中，不断完善基础设施，使得城乡规划从以物质形态为主导转变为政策型为主导。4.6配套体制改革。鉴于新型城镇化发展模式与传统发展模式有着诸多不同，在进行新型城镇化建设过程中，必然要面临一些经济上的及市场运转机制上的阻碍，同时也会涉及到户籍管理、土地利用、财税机制、创新开发等诸多问题。仅依靠编制城乡规划将难以一一解决这些问题。需要在城乡规划编制中提高对这些问题的重视度，规划中的各项内容要符合新型城镇化发展趋势，将一些基本可行的解决方案提出。通过立法及其他手段，将这些方案转变为更具影响力的法律、法规。从过去的注重单项问题的解决转变为户籍、保障、土地、就业等多种问题的集中解决，开展综合配套的体制改革。4.7发展模式转变。为了避免新型城镇化建设重蹈过去城镇化建设的高耗能、高污染弊端，改变原有的粗放型增长模式，就必须积极转变发展模式。应当将新型城镇化理念作为规划编制的指导，遵循绿色低碳化的城市建设发展理念。

5新型城镇化在X镇总体规划中的落实

5.1落实区域协调发展。1）宏观区域协调发展。X镇在总体规划工作中,对该镇如何能够更好地融入到海峡两岸经济区建设中进行了认真分析与思考，明确了该镇的地理位置优势及在区域经济发展中扮演的角色。这对于城镇性质、职能及规划的确定有重要意义，有利于推进城镇快速发展。2）宏观区域协调发展。该镇位于沿海地区，紧邻经济特区，并且经济特区扩大到全市，需要按照城乡一体化标准设计，在总体规划工作中，推进公共服务与政策制度的一体化。3）微观区域协调发展。区域立体交通构架，使得该镇的发展必须将区域作为立足点，与周边的城镇更好的协调。该镇总体规划中，重点考虑的内容是与相邻镇在城镇产业职能、综合交通、公共配套设施及空间布局等方面协调发展的问题，以实现与相邻镇的产业互补，推进各镇间经济往来及交流，形成具备一定发展实力的城镇区域。4）城乡统筹思考落实。为了将城乡分割的二元经济结构打破，该镇新型城镇化建设将城乡的统筹发展重点凸显了出来，将建设目标确立为城市现代化与城乡一体化。这一目标的确立参考了《国民经济与社会发展十二五规划纲要》中的相关内容，即“以大带小、合理布局、完善功能、遵循城市发展客观规律，推动小城镇协调发展”。该镇所在城市发展空间不断缩小，市政府通过“四高”要求推进周边新城区建设，即高层次、高水平、高起点。借助这一机遇，X镇将大力加快城镇化与新农村建设步伐，将城乡一体化协调发展机制构建出来，城市工程向该镇延伸，城市公共服务向该镇推进，并向农村辐射城市现代文明。5.2功能提升思考。遵循新型城镇化发展要求，对城镇基本功能不断完善，对城镇特色进一步强化，将城镇主导功能突出。功能优化是该镇城镇化进程需要做到的内容，以城市化标准进行该镇总体规划，并且在未来，需要将小城镇向城区转型的速度加快。对于城镇职能，则是将小城镇依托当地资源，转变为生态型、旅游型城镇或者建设成产业基地。保证在规划期内，将X镇打造成一个功能齐全、布局合理且环境优美、产业多样的现代化城区。5.3产业发展思考。工业化与城镇化之间有着特定联系，呈现出相互作用、相互促进、相互联系的关系。城镇化得以长久发展、始终呈现出发展活力的基础是工业化,可以说，工业化是城镇化发展的根基及经济支撑，而城镇化是工业化的空间形态。新型城镇化进程不能脱离现代工业化。1）X镇现存的工业问题。X镇现存许多工业问题，比如，产业集群缺乏优势及核心竞争价值链，对相关产业的带动作用缺失；尚没有形成特色产业，产业价值不高，发展潜力不大；急需要改善投资环境，有着较低的政务现代化与信息化程度；有着较低水平的现代服务产业；不成熟的旅游业。2）X镇产业发展规划。针对以上工业现状及发展问题，可以落实以下三个定位:①产业定位。建设工业强镇，以新型产业为主导，以生物医药、光电电子产业为发展对象；将东部沿海地区作为物流基地；②用地布局。总体按照“两大产业区、六组团”的开发格局进行产业空间布局,在2011-2030年间，对空间布局进一步优化，对空间载体拓展，将经济要素聚集起来，从而将现代工业化区域打造出来。5.4人及其配套设施问题。城镇化的主体与核心是人，“人口”是城乡规划编制过程中采用的术语，其中包含了本地居民、村民、外来人员。也称为“常住人口”，在对公共服务设施配置时，统计对象就是常住人口，对城市人口、农村人口及外来人口的需求要充分考虑。1）人的物质需求。满足人的物质需求是基本，也是营造城镇居民幸福感的保障。物质需求主要从以下几方面满足:①该镇早期的人口已完成“村改居”。这部分人口大部分都是原来村庄人口，在拆迁安置过程中得到了就业及居住房屋的补偿。进入到工业区内的部分居民，成为工人，另一部分在产业区开展一些商业活动，为商业服务；②总体规划要解决的问题是X镇的农村人口。鉴于该镇发展空间有限，该镇为了拓展空间，以实现进一步发展，就对部分村庄进行了拆迁，总体规划的重要部分就是拆迁安置规划，并在一定程度上影响到整个规划工作的科学性与合理性。为此，该镇依据新的发展形势，提出将环境整治、整体搬迁相结合的拆迁模式并加以推行。保留的村庄作为环境整治型村庄，仅对农村内部的服务设施、工程设施及道路网进行优化及梳理。村民可以做为股东分红，也可以到工厂上班当工人，从事的产业包括餐饮业、运输业等。在总体规划中明确整体搬迁村庄的安置用地，核实安置建筑面积。安置过程中，不仅要提供给村民住房与社保，还要对创业及就业问题提供指导及支持；③可以将外来人口分为两类，一类是技术密集型与资本密集型产业工人或者管理者，另一类是劳动密集型产业工人。前者对居住条件及落户需求较高，鉴于距离城市上班较远，对于在该镇购房来说，成为刚性需求。后者对居住条件要求不高，并且大部分为临时租户。正确引导第一类人群，可以推进该镇房地产产业良性发展。在规划中按照规模可以布局相应的商品房、保障性住房、公共租赁房等，对于在镇建成区内有稳定职业的人来说,可通过政策指引，申报城镇居民户口。对于第二类人群，大力发展公共租赁房或者建设外来人口公寓，提高对外来人口的管理力度，并能增加拆迁村庄人员的财产性收入。2）精神需求。注重公共服务设施的建设，充分考虑外来人口与老龄人口对公共设施的需求。推进适度普惠性公共设施建设，将市场的资源配置作用充分发挥出来，对多元主体参与公共设施运营进行鼓励及支持。充分运用并发挥当地特色文化，打造文化广场或者文化长廊,实现文化的交流与传播，提升人们的人文素养。

6结语

综上所述，新型城镇化建设是一项复杂、系统且长期的工作，不是一朝一夕就能完成的，需要考虑到经济、文化、基础设施、产业、人口等诸多内容，规划布局一旦确定，后期将很难改变，并且我国不同地区的城镇发展存在显著差异。为此，城乡规划的难度较大,需要在新型城镇化建设政策引导下，结合城镇具体情况，坚持以人为本、因地制宜的原则进行城乡规划编制，打造出特色、完整、功能齐全、具备发展潜力的新型城镇。

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作者:古远萍 单位:惠州市惠城区城乡规划建设局