乡镇规划建设管理机制研究

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摘要：本文对广东省乡镇规划建设管理机制的过去、现状及发展趋势进行了研究，结合现行的三种管理体制，总结了其在体系设置、权责划分、机构设置、人员配备等方面存在的问题及原因，从创建服务型政府的角度，结合实际提出了相应的对策建议。

关键词：广东；乡镇规划建设；管理机制；机构设置

乡镇规划建设管理是乡镇人民政府的重要行政职能之一，规划管理体制是否合理，是城乡规划功能能否充分发挥的首要条件，是实现城乡规划目标的重要保障。

1乡镇规划建设管理体制发展趋势

在新型城镇化背景下，乡镇行政管理体制的改革既要服务于提升乡镇的公共品及服务的提供能力，又要着力于提高乡镇经济发展效率。目前，全国围绕乡镇行政管理体制，主要形成了“撤乡变街”、“强镇扩权”和“大科制度”三种改革趋势。全国的乡镇规划建设管理在这三种行政管理体制改革的趋势下也出现了若干种发展趋势。（1）规划决策权限“上收”与事实管理重心“下移”。依据管理学的原理，决策行为与执行行为应该相对分离。推动规划管理体制与规划管理指导思想同步改革，改变传统规划管理中“一统就死，一放就乱”的思想观念，将规划管理决策权“上收”，而将规划管理实施重心“下移”，形成科学合理的乡镇规划管理结构体系。（2）规划建设管理权限“收”、“放”有机统一。随着乡镇行政管理体制调整，乡镇规划建设管理层级体系应进行相应调整完善。合理的管理层级机构体系可以使城市规划权限“收”与“放”有机结合，既保证规划建设实施管理按预期规划效果执行，同时又不降低规划建设行政管理效率。（3）探索乡镇规划建设管理机构的合署办公化。《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》中提出“鼓励各地探索基层规划、国土站（所、分局）合署办公机制。”推行乡镇“合署办公”机构改革，一方面能深化机构改革，理顺关系，精简人员；一方面也是创建“便民、利民、惠民”一站式服务以及加强基层综合执法力量的内在需求。

2现状评估

2.1广东省地方规划建设行政管理体制概况

伴随着近30年的快速城镇化，广东省经历了多轮行政区划调整和地方行政管理体制的变化。广东省现行规划建设管理体制基本可划分为，地级市-区-街（镇）的“两级政府、三级管理”模式（各地级以上市市区）、地级市-镇的“两级政府、两级管理”模式（中山、东莞）、地级市-县（市）-镇的“三级政府、三级管理”（除广州、深圳、佛山、中山和东莞等地级市以外的其他地级市）。

2.2广东省地方规划建设行政管理体制分类

依据乡镇与县（区）两级规划建设管理机构的设置、二者隶属管理关系以及事权划分，可把乡镇规划建设管理机构划分为两种类型：即垂直派出型与非垂直派出型。依据乡镇规划管理机构与其他同级机构之间的关系设置，可把乡镇规划管理机构划分为两种类型：即合署办公型与独立建制型。按照上述两种分类方式以及实际情况，可组合出3种乡镇规划建设管理机构类型组合：垂直派出型+独立建制型，非垂直派出型+独立建制型，非垂直派出型+合署办公型。

3存在问题及原因

3.1垂直独立型

以中山市为例，这一模式在中山市土地城镇化和经济突飞猛进的城乡二元时代立下汗马功劳，但是随着土地资源和城乡规划建设管理日趋严格，暴露一系列问题：（1）管理碎片化导致规划服务分割。随着中山市城乡一体化进程的发展，城市空间转变为包括市、镇、村的全域空间。由于规划编制主体众多，一个市级规划主管职能部门常常需要协调20多个镇政府和管委会。以土地利用总体规划中建设用地指标分解为例，为调和与各镇街的矛盾，除中心城区外，中山各镇的最终指标分解大体按照平均分配思路进行，由此可见规划利益协调之难。（2）规划建设管理实施部门权责不明。乡镇要寻求发展，往往需要在政策资金、重大项目平台、用地指标等方面向上级政府和部门争取更多的支持，规划往往成为利益博弈和矛盾聚集的焦点之一。

3.2非垂直独立型

以东莞市清溪镇为例，非垂直独立型市-镇管理体制在东莞市改革开放过程中，迅速推动了农村工业化进程。但随着东莞空间格局的转变和改革发展的深入，现有规划管理体制制约了资源整合、区域协调和设施共享：（1）规划管理层级体系有待完善。由于东莞各乡镇的规划管理层级体系为“市规划局——镇规划管理所”，作为非垂直独立型机构的镇规划管理所，更多反映镇一级的诉求，在一定程度上导致了东莞城市建设的“局部有序，整体混乱”、“重复建设”等问题。（2）权责划分不尽合理。由于各镇规划所较低的行政级别设置，以致无法有效地履行规划管理职能，市规划部门每天要审批相当数量的规划建设方案，工作压力繁重，也导致相当部分规划难以及时的通过审批程序。

3.3非垂直合署型

（1）管理体制未完全理顺，机构未能实际整合。以H县L镇为例，乡镇城建规划办公室主要是乡镇城建、国土、城监、环卫和规划职能进行合并，但因国土所属垂直管理单位，而其它站所属乡镇管理单位，人员编制未能实际合并，乡镇城建规划办公室只是一个职能整合的联合机构。（2）乡镇城建办经费、设备设施等较为滞后，专业人才紧缺。如H县L镇乡镇城建规划办不是实体机构，没有正常开展工作需要的预算经费，工作开展困难较大。人员方面，13个人员（主职及兼职）年龄均在45~50岁之间，且无一人是城市规划专业，而且人员工作穿插、一人多职非常普遍。

4对策建议

4.1垂直独立型

借鉴佛山市顺德区“片区统筹、纵向分权”规划管理体制改革经验，以中山市总体规划确定的四大组团为基础，划分成四大功能片区，并由市规划局派驻片区直属机构，将原来的“市管镇”二级管理模式改为“市-功能片区-镇”的三级管理模式，进一步发挥城市规划在空间上调整城市资源的作用。按照“决策在上，执行在下”及“规划上收，审批下移”的思路，市规划局集中精力做好全市域层面工作，强化规划宏观决策及规划引领作用，片区直属局则侧重于日常规划管理和个案审批工作。探索建立地区规划师制度，选拔有良好的专业素养，能够在镇村地区担当起协调政府内部部门，政府与社会、城与乡间利益的专责人员作为地区规划师。由地区规划师代表镇党委、政府履行规划统筹协调和顾问职责。

4.2非垂直独立型

东莞市应建立与片区化空间格局相匹配的规划建设管理模式：以片区为规划管理单元，完善集中统一的规划管理，协调、组织各镇街的发展。市规划局内部以片区为管理单元进行分工，派出五大片区规划大队，分类指导各片区的镇规划所工作，在规划编制、项目审批上授予片区分局相应管理权限，以改变目前项目审批过于集中、规划编制过于分散的状况。东莞市应逐步达到每万人1.5~2名城市规划管理人员的配置标准，并按照各镇面积、人口、经济指标及有关规定充实人员编制。

4.3非垂直合署型

理顺、完善机关管理体制和工作机制，加强乡镇的规划建设审批权力。为了尽快理顺乡镇国土所的管理权限，建议县（区）将乡镇国土所由目前的垂直管理单位改为乡镇属地管理单位。努力争取将乡镇城建规划办工作经费列入预算，为乡镇城建规划办开展日常工作提供财力保障，保障工作的顺利开展。协调相关主管部门，采取选调、公开招录甚至聘用的方式，尽快充实乡镇规划建设专业人才队伍力量。

作者:曾秋韵 郭琦 单位:广东省城乡规划设计研究院

参考文献

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