农村法制建设现实困境与路径选择

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摘要：农村法制建设是促进生产力、化解社会矛盾的有效手段，是实现社会主义新农村的重要保证，在新农村建设的伟大工程中占有重要的战略地位。新形势下，进一步加强农村法制建设，是加快新农村建设、加速城乡一体化进程、推动与乡土社会融合的题中应有之义。针对农民法律意识淡薄、基层法制建设滞后、农村法律体系不健全等问题，亟需明晰农村法制建设的现实困境，进一步完善农村法律体系的可行性、增强农村法律系统内部发展的协调性、培养民众法制观念，从而有效推动农村法制建设的深入发展。

关键词：基层法制；农村；现实困境

社会主义法治国家的建设，需要人民群众特别是动员农村人口的广泛参与。因此，农村各级领导干部必须从思想上认识到加强和完善法制建设事关农村工作的全局，努力提高运用法律手段管理农村工作的水平，依法决策、依法行政、依法管理、依法办事，把维护广大农民的合法权益放在首位，进而促进乡村文明各方面协调发展。

一、加强农村法制建设的必要性

法制建设属于上层建筑范畴，经济基础对上层建筑起决定性作用，经济发展水平越高，社会民众追求的层次就越高，就能为法制建设的发展奠定广泛的民意基础。随着农村城镇化改革程度的不断深入，三农问题在新形势下面临的机遇与挑战为农村法制建设的发展指明了方向，加快农村法制建设的进程势在必行。第一，建设社会主义新农村的内在要求。自十六届五中全会开始，党中央提出了推进社会主义新农村的号召。社会主义新农村，涉及到政治、经济、文化、社会、法制建设等各方面。完善农村的法律体系，有利于推动国家治理体系和治理能力现代化，助推中华民族伟大复兴的远大目标。第二，加快城乡一体化的客观要求。总书记在中央政治局第22次集体学习时指出：“推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。”由于城乡二元制的存在，城乡差距不断地在扩大，形成城乡分野的经济格局。加强农村法制建设，健全完善农村法制体系，有利于打破城乡二元结构，捍卫农民权利，推动城乡平衡协调发展,推进城乡一体化进程。第三，法制建设与农村社会相互融合的现实要求。随着法制建设与农村社会的结合发展，越来越关注农村的需要，重视有关法律适应本土文化从而最大限度的贴近生活实际，在服务意识的指引下进行立法，把提供法律服务的门槛降低，真正意义上实现执法为民。这种现实需求能够有效促进农村法制建设健康有效的发展。第四，推动国民经济发展的有力保障。新发展阶段解决三农问题迫在眉睫，加强农村法制建设，完善体现平等、自愿等内容的相关立法，调整市场经济关系，加快乡村振兴战略的推进，保护广大农民主体的经济利益，对农村人口比重占百分之七十的大国来说，强有力的推动了国民经济的发展。

二、农村法制建设的现实困境

（一）当代农民法律意识淡漠，认知有限

第一，法律认知范围有限。一方面受封建“人治”传统观念的影响，把法律当做统治工具的偏执想法依然存在，固然对法律存在排斥心理，守旧思想严重，不会积极主动解决问题，认为没必要学习法律，更谈不上运用法律保护自身的合法权益；另一方面由于农民的综合素质相对较低，缺乏对法律意识的认知和内化，既对法律法规的内容、运作机构、运用流程缺乏了解，还无法辨别法律与道德、风俗习惯等社会规范的界限，仅接触到与日常生活有直接联系的法律层面的概念与原则，对于其他领域的法律常识缺乏积极主动性，甚至对于法律具体规定的权利与义务也不明了，尚未理解法律的真正价值，没有切身体会到法律给村民带来的益处，因而缺乏学习法律的动力，再加上一些“小闹小解决”“大闹大解决”的偏激思维，特别是因此而得到甜头的农民更加不愿意靠法律来维护自己的合法权益。第二，法律信仰缺失。一方面，农村是以“血缘”“地缘”为基础的熟人社会，人们的信誉保障机制更依赖于道德层面，维持社会秩序的稳定，而且中国民间的传统文化根深蒂固，在一定程度上影响了法制理念的形成；另一方面，司法公正是法制建设的灵魂，但由于外部势力的强行干涉、司法腐败现象的揭露，司法执行人员素质欠佳，导致司法有失公正的现象发生，百姓的合法权益得不到保护、违法行为未受到制裁，在一定程度上损害了法律的权威。法律未发挥应有的作用，造成了农民对法律的不信任，法律意志不坚定，在实际行动中表现出对法律的淡漠态度，甚至在面对一些涉农的矛盾与纠纷时，往往会舍弃法律武器，采用其他方式解决问题。第三，受无讼意识的影响权利意识不强。在日常生活中，农民面临的是比较简单的经济关系，维护自身利益的法律意识缺少利益驱动力。村民直接接触的政治权利就是选举权和被选举权，由于受传统文化和自身素质的影响，农民的权利意识比较缺乏，很容易受到来自各方面的侵害，当自己的权利受到侵害时不会主动靠法、找法，权利意识可以从侧面折射出国家法制建设的程度，这需要我们积极地探索解决方案。

（二）基层法制建设教育问题有待完善

基层法制教育对于村民法律素质的提升、民主政治建设的发展、农村发展环境的稳定起着重要的作用。然而目前农村基层法制教育工作仍是薄弱环节，不利于和谐社会的建设，完善基层法制教育是推进社会主义法制建设的迫切任务。第一，农村基层领导干部重视程度低。从目前的发展情况来看，基层的领导干部思想认识存在偏差，把主要精力放在了经济层面，并没有将法制宣传教育作为常抓不懈的工作项目落实到位，由于无法定期开展导致教育活动的影响甚微。数量有限的普法人员势单力薄，由于经费不足一些大型的宣传性活动无法顺利进行，只能通过形式单一的会议传达要旨，很难保质保量的完成任务达到法制宣传教育的预期效果。由于客观原因造成的法制宣传教育的非制度化使得农村法制建设的发展困难重重。因此，普法教育工作的开展还需要基层各级政府和领导的支持与配合。第二，加强法制建设教育机制。法制宣传教育工作是一项社会系统工程，需要各职能部门在组织协调的过程中，相互配合。大力开展法制宣传教育,对于保障“十四五”规划的有效实施具有十分重要的意义。当前农村人口流动性比较强，农民全体也存在年龄、认知上的差别，普法对象呈现多元化趋势，组织难度相对较大。第三，营造新农村法制环境建设氛围。健全的法制环境，有利于提高农民的法律意识。从广大农村基层干部和广大农民来看，法制宣传力度不大，且难度大，理论性强，抽象难懂，造成农村法律普及率低，难以激发村民的积极性和主动性。为此，我们必须意识到有必要营造健康、有序的法制环境，既可以让农民认识到法律是不可逾越的鸿沟，同时又是维护自身合法权益的重要工具和手段。[1]

（三）农村的法律体系存在欠缺

农村法律体系是提升农民法律意识、创建农村法制社会的基础，对法治社会的形成起着关键的引导作用。目前的法制建设已取得了初步进展，为净化农村的法制环境，从根本上减少违法行为，务必加强对农村法律体系的审视。第一，立法质量不高。与农村相对封闭的地域环境有关，农业立法中存在“重义务，轻权利”的义务本位情结。立法内容抽象化，原则性太强不够具体细致，不利于操作被束之高阁，还容易与政策发生混淆，在现实生活中相互渗透，使法律难以在农村发挥实质性的作用。宪法与一些具体法律在内容上的规定存在不统一的现象，造成产权与治权的重合。随着农村经济的发展，在立法层面得不到合理解决的金融信贷问题、市场规范问题急需完善。经济发展的不平衡，导致农村法律无论是数量还是质量都存在很大差异，有些地区甚至出现了立法与实际情况脱节的现象。第二，法制法规与乡俗民约存在冲突。社会主义市场经济的发展，在一定程度上冲击了传统风俗习惯的支配地位，带有乡土气息的乡俗民约给自上而下的法制建设也带来了一定程度的冲击，这两者之间的冲突确实是客观存在且无法避免。法制法规与乡俗民约并不是完全对立的关系，它们追求的实质都是正义，都源自于真正意义上的自然法，只不过是两种不同的表现形式。在农村法制建设过程中，要解决法制法规与乡俗民约之间的冲突，需要避免采用强制性手段，以智取胜。只有协调处理好法制法规与乡俗民约的关系，才能真正夯实农村法制建设的基础，实现法制建设与农村地方土壤的有效融合。[2]第三，法律体系的层次结构和要素有待完善。一方面，农村法律体系的结构不尽合理，立法层次混乱导致各范围内的规定内容存在衔接错位现象，致使农村法律体系存在不协调和矛盾之处，进而在一定程度上诱发因规范缺失带来的行为失控，不利于农村的社会稳定；另一方面，市场经济不断发展，当下农村的法律体系已存在空白要素需及时填补，农村立法实践中的理念错位需及时纠正，农村立法的公开性、民主性需进一步高度重视，法律要素的滞后严重影响了法律的严谨性，不利于切实保障农民的合法权益。[3]第四，关乎民生的基本法有待完善。社会救助、社会福利、社会保险等社会保障的相关法律尚未完善，有些落后地区的农村依然存在上保险难，发福利难的问题亟待解决，缺乏完善的养老保险体系。

三、农村法制建设的路径选择

（一）完善农村法律体系的可行性

法制宣传的实效性对新农村建设至关重要。农民应当掌握一定法律知识、具备法律意识，应当根据不同地区的农村实际，采用多种形式提高普法宣传的实效性，探索提高农民法制建设的有效途径。第一，完善法制建设教育机制。动员全社会的力量加强农村法制教育的组织与监督，确保农村法制建设富有成效的开展，一方面要切实加强组织领导，引起国家机关、企业组织、人民团体等集体高度重视，增强农村法制建设的整体合力，在地方党委的统一领导下，将宣传教育工作落实到实处，把宣传中国特色社会主义法律体系放在突出位置；另一方面需要加强监督的力度，保障教育活动的质量。为了保证农村法制建设能够扎实高效运转，各级党委要把学习掌握法律知识、法制宣传教育工作的展开作为考核各级基层领导干部的标准，定期开展调查研究进行视察工作，督促农村各项法律法规的贯彻执行；督促村干部自觉遵守法律法规，严格执行决策部署，自觉接受村务监督委员会的监督。第二，运用“以人为本”的权利本位思想。在文明社会发展进程中，权利是不可或缺的实质性要素，要适时的更新立法指导思想，从权利本位的角度出发，追求人的基本价值。权利本位思想要求在农村法制建设的进程中，遵守自愿、平等的原则，立法方面向农民有所倾斜，把农民的法律权利放在更受瞩目的位置，突出农民的主体地位。针对农村社会变革中出现的亟待解决的农民工及其家属权益保障问题、土地流转问题、农村经济与市场经济接轨等民生问题，务必完善相关立法，保护农民的合法权益。积极倡导农民学法、知法、守法、用法，从而提高完善农村法律体系的积极性和紧迫性。第三，提高立法质量维护法律权威。首先，农村法制建设经历了行政管理、政策管理到法律规范的新阶段，政策是法律的依据，法律是政策的具体化，在制定、运用法律的过程中能够明晰政策与法律的区别尤为重要。其次，立足农村政治、经济、文化发展的具体实际，立法内容既要采取通俗易懂的表达方式便于广大农民理解与接受，又要考虑法律条文的可操作性，切实解决老百姓的实际困难，加强法律的群众基础。最后，中央、地方各立法部门要考虑到广大农村地域差异造成的发展不平衡，以高位阶法律为指导，进行下位法与上位法之间的协调，保持内容一致，避免法律内容相冲突的问题。

（二）增强农村法律系统内部发展的协调性

农村法制建设是集立法、司法、执法、普法建设于一身的一项社会系统工程，它们有机的组合在一起，相互影响。注重系统内部各项的整合与协调，才能相辅相成协同发力，完善农村法律体系，造福民众。第一，协调好司法与行政执法的关系。由于农村的司法与行政执法活动比较容易受到外界干扰，在一定程度上影响了法律的公信力，因此，协调好农村司法与行政执法的关系，使得除法律之外的任何主体或事物均不能意图影响司法和执法活动。对于司法来说，保持绝对的独立性，通过基层立法机构对司法活动的质询和监督，实现司法审判忠于立法并对法律负责，确保立法与司法本质上的统一性。对于行政执法来说，在遵照法律的前提下严格坚持执法本位的原则，完善基层立法机构对行政执法活动的监督和约束机制，能切实保证执法的公正性，司法机关公正司法，行政机关严格执法。处理好司法与行政执法的现实相互关系，有利于行政权适度收缩，司法权适度扩张，进一步完善行政案件的受理与独立审判机制。[4]第二，协调好理论效能与实际效能之间的关系。法律不仅是国家的法律，更是为人民服务的法律，推动农村法制建设的发展，注重理论效能与实际效能相统一，有利于让广大民众理解法律的真正价值，从而拥戴法律。当法律行使作用范围内与权力发生了正面冲突时，如果当事者寻求权力解决问题成为了一种普遍现象，将权力凌驾于法律之上，那么法律的权威就受到了挑战。为此，当权力与法律的影响重合，既需要发挥引导与教育的作用，培育公民的法律意识与信仰，又需要解决权法冲突问题，切实规范权力的运行，保持协调理论效能与实际效能相统一，提高广大民众对法律的信心。第三，解决行政职权与法制建设的冲突。在城乡统筹发展与新农村建设的背景下，行政职权和法制建设作为治理机制的两种方式，分工协作与交叉冲突并存。行政权力的强制性举措与法制建设格格不入，一旦行政权力触犯或者涉及农民利益，务必将权力严格按法制程序运行。针对与农村法制建设治理机制不同的村民自治，采取鼓励政策，用不同的方式解决不同领域的问题。鼓励村民自治并不意味着可以被少数人的意志左右，而是利用法制监督来规范和指引村民自治，逐渐纳入法制化的轨道。

（三）引导民众树立法制观念，增强信任感

广大基层群众在旧观念的影响下，对法律缺乏更深层次的了解，有些民众片面的认为法律不过就是国家统治的工具。引导广大基层群众树立正确的法制观念，对法律有全面客观的认知是当务之急，缺乏对法律正确理解的社会环境，直接影响到法律的公信力与法制建设进程。第一，领导干部带头学法用法。农村各级领导干部是学法用法的组织者，必须对自己有精准的定位，意识到自身的言行举止对农民群众的影响。农村各级领导干部以身作则，切实做到依法管理、依法办事，加强法律宣传，带头学法、知法、守法、用法，根据村民实际生活之中的法律需求，注重实效性的组织形式，积极引导村民行使权力履行义务，有利于推动广大农村学法用法高潮的形成，在较短时间内提高我国农村广大人民群众的法律素质，加快依法治理的步伐。第二，发挥具体执法工作中依法办事的示范作用。老百姓对法律条文的关注度相对较低，更多的是从身边的民事案例中萌生法制意识，树立法律信仰，因此，农村法制建设法律宣传与治理有机的结合起来，发挥执法工作中依法办事的示范作用。政法机关执行公务的过程中坚持公平正义，严格执法，用真实可靠的具体案件树立标尺，启发广大民众的法制意识，增强老百姓了解各个领域、各个层面法律知识的主动性，自觉关注农村法制的新进展，时刻做好为维护法律法规的正常运行而战斗的准备。[5]第三，协调立法质量与数量的关系。为解决新农村发展进程中出现的问题，一味的追求立法数量的增加，忽视立法质量，导致法律内容的片面性，既无法彻底解决立法脱节问题，还给农村法制体系的完善增加了新的困扰。[6]立足于实践，务必处理好立法质量与立法数量之间的关系，在拟定法律条文期间，注重实地调研与考察，把典型农村作为试点重点进行分析，在充分考虑了各种特殊性的前提下，有计划有步骤的开展立法工作。在法律运行的过程当中，从客观的角度出发，针对法律实施的效果进行恰当的调整，从而形成良性的立法机制。在保证立法质量的前提下，循序渐进增加立法的数量，推动农村法制建设。

参考文献：

[1]韦留柱，王卫防，杨振．新农村建设背景下我国农民法律意识培养的困境与消解[J]．商业时代，2011（24）：95，96．

[2]陈昊．农村法制建设的内部完善与外部融合思考[J]．法制观点，2012（11）：112，113．

[3]王丹丹，李玉雄．社会主义新农村法制建设刍议[J]．广西民族大学学报，2006（02）：55，56．

[4]同[2]．

[5]汪永智．加强农村法制教育的发展构想[J]．社会主义研究，2004（05）：101，103．

[6]张卉芳．论我国农村法律体系的现状及其完善[J]．农业考古，2011（06）：189，191．

作者：王靖雯