公共卫生应急法制建设基本内涵

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摘要:社会机制在突发公共卫生危机应对中所起到的是整合、协助的基础性作用。而法制则是公共卫生应急建设中社会机制发挥作用的主要支点。公共卫生应急法制建设的基本内涵主要表现为:以政府为主导力量的多元化的社会主体，以健康权为中心的开放的基本权利体系，以应急志愿服务、应急慈善服务与应急基层服务的“三位一体”为核心内容。公共卫生应急法制建设亟需加强，而实现公共卫生应急法制建设的“法治化”更是时代课题和现实需要。

关键词:突发公共卫生危机;危机应对;公共卫生应急

法制建设公共卫生应急法制是公共应急法制重要的组成部分之一，是在突发的公共卫生危机领域中各种法律关系表现形式的总和。根据相关学者的研究，从纵向上的制度运作看来，社会应急法制建设包括立法、执法、司法、守法等各个环节，还包括突发公共危机后的社会修复工作。从横向上的内容看来，社会应急法制建设需要完备的法律规范、各级各项应急预案，先进的技术支撑，充足的物资、人力、财力、机构等保障，行政紧急权力的授予与约束制度，公民权利的保障与救济机制等［1］。基于不同的角色定位和作用分工，政府与社会是突发公共卫生危机应急法制建设中两股相辅相成、不可或缺的力量，“在政府不擅长、不到位或许要放松规制的领域”，各种社会力量“能够发挥灵活、非强制、更具亲和力等优势”［2］。本文所讨论的仅指狭义上的公共卫生应急法制建设，即立法环节或应急法律规范。在我国公共卫生应急管理法律体系中，社会应急法制建设的基本内涵主要表现为:以政府为主导力量的多元化的社会主体，以健康权为中心的开放的基本权利体系，以应急志愿服务、应急慈善服务与应急基层服务的“三位一体”为核心内容。

一、多元化的社会主体

(一)政府的主导力量。在突发的公共卫生事件面前，行政权力具有某种优先性和更大的权威性，可以暂停或者限制某些宪定或者法定的公民权利，并且行政机关在针对某些没有法律具体规定的特殊情况具有一定的紧急处置权［3］。但行政机关“在行使紧急权力、实施危机管理的过程中，易于出现权力滥用行为、发生严重侵权后果”［4］。即使在社会应急法制建设过程中要充分发挥社会机制的作用，调动政府以外广大的社会主体进行应急管理的积极性，但是为了把社会应急法制建设纳入到更加规范有序的轨道，始终要发挥政府的主导和优势，同时要遵循约束行政紧急权力、保障公民权利的原则。为此，在我国当前突发公共卫生应急管理法制体系中，政府仍然是一个重要的规范主体，对其角色的法律定位主要着眼于主导力量这一社会功能上。“基本权利与国家机构是宪法的两项基本内容，而基本权利较之后者有着更为根本的价值地位，国家机构的组织安排也是以基本权利的保障为最终目标的。”［5］在“公民的基本权利”一章中，对公民权利的规定是国家义务的反向扩张和侧面体现，通过解读我国《宪法》从国家义务层面所作出的规范设计，可以窥见其对突发公共卫生应急管理中政府主导力量的根本保障和对行政紧急权力的有力约束。在其他相关性法律规范中，比如《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)第5条规定了各级人民政府领导传染病防治工作，第6条规定了各级卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。在传染病预防、疫情报告以及通报和公布、疫情控制、监督管理等章节中也赋予了各级人民政府或卫生行政部门的领导职责。(二)社会组织的协助与整合。在突发公共卫生危机中，社会组织发挥协助、整合的作用。所谓的协助，就是指社会组织能够协助政府在其涉及不到的领域发挥“长臂效应”。以慈善组织为例，“在政府提供基础服务之外，慈善组织将有效提供基础公共服务不能或者尚未覆盖的部分，增进社会福祉;在传统社会管控转向社会治理的过程中，慈善组织作为社会组织中的代表，将有力培育民众参与公共事务和承担公共责任的精神和意识”［6］。所谓的整合，就是社会组织能够整合各领域的社会资源，提供社会服务，快速、有效、有序地应对突发公共卫生事件。在《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)和各级各项应急预案中规定，在危机爆发时要有效动员各种社会力量参加应急救援工作，要建立健全应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系等。此外，公共卫生危机期间的交通运输、人员防护、通信、基本生活、医疗卫生等都应得到相应的保障［7］。而这一切离不开社会组织整合社会资源作用发挥。(三)“特殊公民”的积极参与。“特殊公民”是指在突发公共卫生危机中具有某种特殊身份和角色定位，能够发挥一定的独特作用的公民群体，比如志愿者、医疗救护人员、科研人员、新闻媒体工作者、受灾群众，等等。他们是应对突发公共卫生危机中不可或缺的社会力量，是公共卫生应急法制建设中独特的社会群体。积极参与突发公共卫生危机管理是法律赋予他们的义务，同时他们的合法权利更应得到重视和保护。(四)“普通公民”的配合与支持。“普通公民”是指上述公民群体以外的其他公民，其在突发公共卫生危机中所要做的便是配合与支持，更多的是一种法律义务倾向，我国《宪法》中“公益”条款的规定，使得在突发的公共卫生危机中个人自由与权利和国家利益的调和具有了宪法上的正当性与合理性。《传染病防治法》规定的防治方针之一便是依靠群众，另外在各级各类公共卫生应急法律规范中设立了“法律责任”一章，比如《传染病防治法》第77条规定“单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。”

二、开放的基本权利体系

我国目前各级各类公共卫生应急法律规范中对于公民权利的保障是比较完善的，基本上形成了一个开放式的权利体系，包括生命权、健康权、隐私权、知情权、劳动权、物质帮助权等的保障。笔者将在公共卫生应急法律体系中择其重要权利进行以下简略的阐述。(一)健康权。健康权的基本内容包括三个方面，分别是健康维护权、劳动能力保持权和健康利益支配权。笔者认为，在突发的公共卫生危机中，公民健康权主要是指公民的健康维护权和健康利益支配权。前者是指公民在突发的公共卫生危机中有权使自己的健康状态保持完好，在遭受突发公共卫生事件以致于导致自己的健康水平下降时，有权请求医疗、接受救治;后者是指公民对自己的健康权的各项内容都享有支配的权利，包括有权放弃自己的健康。但在突发的公共卫生危机中，尤其是针对传染病性质的突发事件，公民为了维护他人和社会公众的健康权，为了维护国家的整体利益，政府及其委托的卫生组织有权对其进行强制医疗［8］。健康权在我国宪法中是一项隐含的权利，根据有关学者的研究，健康权在我国当前《宪法》上的规范内涵主要有:“公民的健康不受侵犯;公民在患病时有权从国家和社会获得医疗照护、物质给付和其他服务;国家应发展医疗卫生事业、体育事业、保护生活和生态环境，从而保护和促进公民健康。”［9］而健康权在《突发事件应对法》、各级各项应急预案和《传染病防治法》等中则是一项显性的权利，因为其制定的根本目的就是维护公民的健康权，尤其是公众健康权。(二)隐私权。隐私权是一种具体的人格权，其内涵是指“自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权”［10］。涉及到公共卫生危机中公民的隐私权，主要是指公民的个人信息(有关本人的各种情况和资料，比如健康状况、财产状况、生活经历等)不受他人侵扰、不愿为外界知悉的权利。我国《宪法》的“人权”条款，“人格尊严”条款，“人身自由”条款，关于通信秘密自由的规定等，都可以成为突发公共卫生危机中公民隐私权保护的宪法依据。此外，《传染病防治法》第12条规定“疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。”《中华人民共和国慈善法》第62条规定“开展慈善服务，应当尊重受益人、志愿者的人格尊严，不得侵害受益人、志愿者的隐私。”这些都体现了现有的公共卫生应急法律规范对于公民隐私权的保护。(三)知情权。在突发的公共卫生危机面前，公民的知情权主要表现在:公民依法享有对行政机关及其工作人员在公共卫生应急处置过程中行政紧急权力行使的内容、程序等的知悉和监督，对慈善机构、志愿者组织等社会公益组织活动的内容和与疫情相关的信息的了解、获取的权利［7］。知情权与信息公开是密切相关的，只有建立健全信息公开制度，实行信息法治，知情权才能得到落实。随着信息的多元化和社会化，信息公开的主体已不再局限于各政府部门，许多非政府组织尤其是社会团体由于掌握着涉及一定社会群体公共利益的信息，因此也应当成为信息公开的主体［11］。在突发公共卫生应急处置过程中，政府要在完善信息公开制度的基础上充分保障公民的知情权，及时公布并不断完善、更新有关的应急处置信息，正确引导社会舆论，维持社会秩序。

三、“三位一体”的核心内容:应急志愿服务、应急慈善服务与应急基层服务

(一)应急志愿服务。“应急志愿服务是指志愿者、志愿服务组织以及志愿服务组织者在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等公共突发事件的应对中提供开展的志愿服务。［12］”应急志愿服务是志愿服务在社会公共危机下的特殊形态，是志愿服务建设的重要组成部分，而公共卫生应急志愿服务则是应急志愿服务的表现形式之一。应急志愿服务不仅具备志愿服务的公益性、无偿性、自愿性、组织性等一般特征之外，还具有应急性、专业性、有序性等独特的特征，并逐渐呈现出全民化、法制化、机制化等趋势，社会动员和社会保障功能尤其突出。志愿服务作为“公民社会的精髓”［13］是发端于西方文明的产物，但在中国起步较晚，直到20世纪80年代后期中国的社会服务领域才逐渐开始出现诸如志愿服务、志愿者和志愿精神等新兴的名词［14］，至此中国的志愿服务稳步发展起来。由于志愿者队伍在2008年“5．12”汶川特大地震的抢险救灾、医疗服务、灾后重建等方面发挥了重要作用，因此应急志愿服务开始得到社会各界的关注，但其还没有得到足够的重视，亟需内部体制机制改革和外部法制政策环境建设。(二)应急慈善服务。慈善服务是慈善活动的一种形式，其不仅以捐赠财产为活动内容，更为重要的是它还以提供多样的社会服务、弘扬慈善精神为己任和使命。红十字会应急管理体系是国家应急管理体系的重要组成部分，红十字会(中国红十字会和地方各级红十字会)作为社会应急管理中民间社会力量的典型代表，具有积极拓展募捐渠道并参与现场救援，整合更多的资源协助政府救灾工作，提供灾后心理干预等特殊领域的服务等作用［15］，其中提供应急慈善服务是红十字会发扬人道主义精神的重要体现，是红十字会应急救援体系的核心工作之一。在2019年9月3日中国红十字会第十一次全国会员代表大会上通过的《中国红十字事业发展规划纲要(2020－2024年)》中指出，要把面向社会募捐、汇聚社会爱心摆在工作突出位置，推动形成多元化、多渠道、可持续的筹资工作格局作为工作任务之一，加强红十字基金会建设，充分发挥其筹资主渠道的作用。此外，还要提升应急救援专业化水平，推动队伍管理、培训演练、救灾物资、应急响应等标准化建设，培育壮大应急救援队伍，开展应急救援演练等。(三)应急基层服务。应急基层服务是指在突发的公共卫生危机中，以居民委员会和村民委员会为主体的基层应急力量协助基层人民政府及其卫生行政部门和其他部门、医疗机构等，组织居民、村民参与本社区、农村的应急管理活动，如宣传教育、志愿服务和捐赠活动等。应急基层服务利用了社会应急基层力量民间参与度高、普及范围广、宣传效率高的特点，体现了“群防群治”的应急管理模式，充分发挥了社会应急基层力量的社会动员功能和社会教化功能，不仅将基层社会一切可能的社会力量都动员起来，有效整合了人力、资金、物资等社会应急资源，促进了其在公共危机中的合理配置、有效利用和不断流动，而且将应急知识融入日常的应急服务管理之中去，并通过志愿服务、慈善服务等一系列活动，实现了公共卫生应急管理的宣传教育和社会教化目标。

四、结语

2020年病毒肺炎疫情的爆发充分体现了突发公共卫生危机应对与公共卫生应急法制建设的重要性。公共卫生应急法制建设水平的高低往往是衡量一个国家或地区在突发的公共卫生应急工作中社会力量的参与程度和社会责任意识的重要标准，也是鼓动各种社会力量参与到突发公共卫生应急工作中来的重要驱动力。公共卫生应急法制建设亟需加强，而实现公共卫生应急法制建设的“法治化”更是时代课题和现实需要。

作者:王兆鑫 单位:天津师范大学