城建档案法制建设进程及前景

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摘要：本文介绍了我国城建档案法制建设的历程、当前面临的问题和城建档案法制建设的前景，并通过国家层面的法制建设对城建档案立法工作给出了建议，力图能够在机构改革过程中通过城建档案立法促进城建档案管理工作的发展。

关键词：城建档案；法制；立法

党的报告指出，坚持全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。因此，研究并做好城建档案法制建设，理顺权利与责任是前提和保障。

一、城建档案法制建设历程

（一）国家层面1957年，国务院《关于改进档案资料工作的方案》。1960年，国家档案局通过《关于加强管理城市基本建设档案的意见》和《关于如何加强城市基本建设档案的报告》并由国务院批转。1980年经国务院批准，原国家经委、原国家建委、原国家科委、国家档案局共同《科学技术档案工作条例》。1997年原建设部颁布《城市建设档案管理规定》，并于2001年对该规定进行修订。2000年国务院颁布的《建设工程质量管理条例》也有部分条文涉及城建档案管理。

（二）地方层面上世纪80年代至1999年。随着《科学技术档案工作条例》的实施，在全国范围内使得城建档案工作得以迅速发展，各地纷纷建立健全城建档案管理体制、成立城建档案管理机构。在城建档案管理工作推进进程中，形成实行以向工程建设单位收取城建档案保证金制度等手段，确保了工程档案的归档。而今看来，这无疑是有利于档案资源开发利用的重要举措。在1999年国家取消了档案保证金制度之后，各地逐步通过建立建设工程档案预登记制度和建设工程竣工备案查验、建设工程档案认可文件制度，作为档案移交归档的有效手段。2004年《中华人民共和国行政许可法》正式开始施行，该法促进推进政府职能转变，控制行政许可设定权及行政许可事项范围，保障和监督行政机关有效实施行政管理的法律。城建档案立法工作在此基础上，顺应时代法治精神的要求，结合时代实际需要，在总结之前立法成果的基础上，集思广益，使得城建档案立法进一步转型升级，在法律法规许可的框架范围内，设立行政许可事项，服务社会，城建档案的接收、保管和利用工作更为顺畅。

二、目前城建档案立法面临的问题

（一）缺少上位法依据目前，在国家层面缺少有关城建档案管理的一般性法律法规规定。《中华人民共和国档案法》是一部国家层面的档案管理的法律，但其中没有明确涉及城建档案管理的相关内容，故而难以对全国性的城建档案管理进行宏观调控及有效具体指导。《科学技术档案工作条例》和《建设工程质量管理条例》也仅有指导性不强的散见条文。《城市建设档案管理规定》虽对城建档案管理工作做了系统规定，但属于部门规章，未能设立行政许可。然而，改革意味着要改变旧的思想观念和管理模式，以应对新的挑战和机遇。在改革中容易出现改革突破现行法律法规规章，从而导致改革于法无据。在地方机构改革过程中，机构的合并撤改在所难免，职责职能确定、隶属关系转变和机构合并改革需与修法并进。各地的城建档案立法过程，规划或建设行政主管部门与档案行政管理部门会或多或少的就管理主体的资格等问题产生分歧，立法过程屡遇瓶颈，从而影响了城建档案法制建设效果。

（二）建设工程档案归档时限问题《城市建设档案管理规定》规定“建设单位应当在工程竣工验收后三个月内，向城建档案馆报送一套符合规定的建设工程档案。凡建设工程档案不齐全的，应当限期补充”。从实际工作来看，很多工程项目在工程竣工验收后，会尽快办理竣工备案手续，而后工程完结，工程项目的监理及施工单位的相关工程技术人员会离开工程项目现场。这样的情况，对于竣工备案后的工程档案整理造成一定的困难，有可能出现为完成工程档案的编制而编造与事实不符的档案数据情况。城建档案贵在客观真实，如若存伪，则其存在的价值就丧失殆尽，也是对历史、对未来、对国家、对人民的不负责，也是对城建档案事业初衷的严重亵渎。此外，也有可能会出现由于工程纠纷影响工程档案顺利归档的情况。

（三）业务管理和业务技术档案接收对于《城市建设档案管理规定》提及的“建设系统各专业管理部门(包括城市规划、勘测、设计、施工、监理、园林、风景名胜、环卫、市政、公用、房地产管理、人防等部门)形成的业务管理和业务技术档案……”的归档内容不够明确，资料的收集、归档的实际效果也不甚理想。

（四）立法欠科学、准确立法的目的是用以规范管理工作，于是立法科学性和准确性就显得尤其重要，否则，将导致立法不能对管理工作实行有效的规范与指导。以档案的查阅利用为例，《中华人民共和国档案法》规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放”，“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”，但具体开放和利用的办法不甚明确，开放工作和利用工作具体实施就难以有效开展。《城市建设档案管理规定》规定“城建档案馆应当积极开发档案信息资源，并按照国家的有关规定，向社会提供服务”，同样由于缺少具体的指导性条文，从而难以有效用以指导工作开展。

三、城建档案法制建设前景

（一）理顺改革与立法的关系改革要于法有据，需要对现行法律法规规章修改的应尽快修改，尤其是实现国家层面上位法的突破，先立后破，严格按法律程序有序进行。要树立法律意识，强调依法办事，实现城建档案立法工作的创新突破，实现城建档案立法与改革决策的优质衔接。

（二）坚持问题导向城建档案立法应当坚持问题导向，针对城建档案管理工作中存在的问题，才能有效加以解决。必要时，可以扩大民众的参与程度，通过专家论证、公开征询、立法听证、论证和公开征求等方式，让各方意见得到充分的吸收、采纳和借鉴。要尽量避免过去以加强行业内部的协调配合，来代替城建档案立法在管理工作中规范作用的传统方式。

（三）抓住立法法修定后的有力条件2015年《中华人民共和国立法法》经修定后规定，“设区的市（之前表述为“较大的市”）的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规……”，修改后的立法法扩大了中小城市立法的权限，有利于中小城市开展城建档案立法，形成城建档案立法多点开花。

（四）加大立法的科学性及准确性着重强调立法科学性，改变过去“立法宜粗不宜细”的做法，提高城建档案立法的精密化程度。一是理顺管理体制，提高行政效率。二是明确业务管理和业务技术档案收集、归档资料的范围、途径及手段，有针对性地开展工作，理顺部门与部门之间相互关系。三是在档案的鉴定、查阅利用和法律责任等方面内容上要做到具体、明确，具有可操作性，而且逻辑上要严密，避免出现政策性用语。四是根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，将全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。在立法过程中，凡是涉及到行使行政职能的主体将不能是城建档案机构。

（五）做好配套行政规范性文件的制定2007年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正式开始施行。该法专门规定了行政规范性文件（对于涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，可以反复适用的公文）备案审查制度，也是对国家政府机关的行政行为实行监督。为推进审查制度的落实，各地也逐步制定形成了相应的行政规范性文件管理办法制度。起草规范性文件要对制定的必要性、需要解决的问题、拟确立的主要措施等进行调研，实现对城建档案立法的必要补充。

做好城建档案法制建设既是做好对城建档案的事业健康稳步发展保障，也是对党的深化机构改革的具体贯彻落实，城建档案管理要实现于法有据、有法可依，保障依法治档落到实处，城建档案管理才能纳入国家法制管理轨道，保持城建档案管理工作的合理性、合法性与连续性，使得城建档案管理可以更好地服务于社会。

作者:魏营 单位:重庆市城市建设档案馆