当前消防法制建设的几点建议

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摘要:从当前消防执法存在的乱象入手，并从法律层面分析其产生的原因。阐述了当前消防监督执法中亟待解决的问题，结合多年基层执法经验，对消防法制建设提出了几点建议。

关键词:消防法;法制建设;建议

近年来，我国的消防行政执法工作进步明显，在保障地方经济发展，构建良好的消防安全环境等方面都取得了有目共睹的成就。但是从执法实践来看，我国的消防行政执法工作还存在着一些问题与难点，有些方面还比较突出。因此，从根本上探索如何健全消防执法制度，深化消防执法规范化建设，树立和维护公安消防执法的良好形象，是当前和今后一个时期的重要课题。笔者结合从事消防行政执法的工作经验和看法，对存在的问题做一些探讨。

1消防监督执法工作中存在的问题

1.1执法中存在的历史遗留问题

2009年5月1日新修订《中华人民共和国消防法》［1］(以下简称《消防法》)正式实施，自实施以来，消防部队在实施消防执法规范化程度、执法质量和水平总体上都有较大进步和提高，但《消防法》的修订是一个由宽到严、由松到紧的过程。在消防法制建设不断进步的洪流中，不排除存在“人情证”、“关系证”、“利益证”等隐秘的“乱石暗礁”，近几年发生的群死群伤重特大火灾事故中，存在这样问题的不在少数。

1.2消防监督执法干部队伍不稳定

消防执法人员流动性大，队伍人员很不稳定，人员素质参差不齐，违纪违法案件时有发生。目前，从事消防监督执法工作的人员绝大多数是现役干部，接受过系统的专业法律知识教育的人员所占比例不多，许多新进入执法领域的执法人员法律素质不高，业务水平不强，到了单位后只能“抬头看电线，低头看烟头”，到单位检查只能发现灭火器过期了、电线零乱了、应急灯损坏了等等一些面上的火灾隐患，检查过程中发现不了问题，找不出问题，导致执法不够规范、到位、严谨，随意性大。一些干部执法观失衡，导致枉法裁决、不公不廉，“法不正、度不直”的现象依然存在［2］。

1.3派出所消防监督检查工作亟待加强

《消防法》对派出所消防监督执法做出了明确的规定，各级公安机关和消防部门也制定和下发了不少派出所消防监督管理的规定、规范和制度，对公安派出所消防监督管理的职责、任务、工作标准、监督检查的内容范围都有了明确、具体细致的要求，与此同时消防部门对派出所的培训力度一直保持上升趋势，但效果并不理想。主要原因是派出所消防执法主动性不高，消防工作开展的情况差强人意。2015年“5•25”河南平顶山鲁山养老院重特大火灾事故为例，造成亡38人的康乐园养老院就是派出所管辖单位。

2改进消防监督执法工作的建议

消防监督执法工作中存在的不足，在不同程度上制约着消防社会化发展进程，笔者结合消防执法工作经验，对提高消防监督工作水平提几点建议。

2.1增设消防行政许可年检－注销制度

《消防法》规定消防行政许可是终身追责制，虽然在一定程度上震慑了执法人员违法违纪行为，但仍有不少人抱着侥幸心理顶风作案，执法不公，办人情案、办关系案、办金钱案的违法违纪行为屡见不鲜，很多消防腐败案件也是在造成火灾事故后追责过程中暴露在阳光之下，发人深省。除此之外，消防部队是现役体制，执法干部也是现役军人，部队作风养成就是服从命令，“服从”的观念在执法人员心目中更是根深蒂固，有些领导干部把握不住底线，执法人员把握不了“原则”，最终导致集体贪腐。针对这种消防体制，个人建议取消消防行政许可，尤其是公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查终身制，改变为年检－注销行政许可制度。具体原因分析如下:

2.1.1该制度是形势需要和社会需求

年检制度从法律角度将其本身并非一个独立的行政许可行为。行政许可是依申请的行为，年检是依职权的行为;行政许可是一种事前监督行为，年检是一种事中监督行为，是“行政检查+行政处理”的复合型具体行政行为。出现年检不合格的现象，可以法定条件的维持和是否存在违法行为双重标准来审查被许可人的许可资格。笔者分析了当今需要年检的行政许可类别，一共有104项年检事项，其中普通许可40项，占38.5%;特种许可12项，占11.5%;资质认可36项，占34.6%;设施、设备核准8项，占7.7%;组织登记6项，占5.8%，从上可见，《行政许可法》规定的五种类型的行政许可，目前都有相应的年检存在，其中以普通许可和资质认可中的年检项目为多，分别占到38.5%和34.6%。虽然国务院于于2013年9月下发了《关于严格控制新设行政许可的通知》，目的在于简政放权，但是针对的是涉及人民群众生产生活的行政许可项目，而消防安全涉及公共安全，增设年检势在必行［3］。

2.1.2该制度是解决单位落实主体责任的有效途径

2009年5月1日新消防法颁布实施以来，各级公安机关、消防部门积极推进消防社会化进程，突出社会单位消防主体责任落实，但是仍有很多社会单位消防主体责任意识不强，消防法制意识淡薄。笔者结合执法经验，发现社会单位基本都存在重许可、轻监管的现象。体现在办理行政许可的过程中态度积极，行为配合，但是在日常监管中注重经济效益，忽视消防安全，消防法制观念淡薄，对行政处罚不认同。增设年检后，可使其改变“消防许可是一劳永逸的事情”的错误观念，从很大程度上提高社会单位主体意识，使其由被动变主动，主动开展自查自纠，主动进行教育宣传，主动开展疏散演练，从而提高社会的消防安全意识，增强社会消防管理水平。

2.1.3该制度是消除动态隐患的有效方法

行政许可是一种事前监督行为，年检是一种事中监督行为。因此，年检制度对社会单位违规改、扩建内部结构，违规新增使用易燃可燃材料装修等动态违法行为和火灾隐患具有有效的发现和治理功能。河南平顶山鲁山县“5•25”重特大火灾事故中烧毁的彩钢板建筑，就属于取得行政许可后的新建建筑。增设消防年检制度后，对于存在违法行为和火灾隐患已不具备消防行政许可资格的单位，注销其许可资格，使其变成“黑户”，生存空间减小，迫使其不得不主动消除火灾隐患、停止违法行为。

2.1.4该制度是消防执法规范化的体现

前文提到消防执法人员流动性大，队伍人员不稳定，人员素质参差不齐，这些给执法腐败提供了滋养土壤。实行该制度变相分化了执法责任，督促现任执法干部认真落实“谁监管，谁负责”的原则，使消防安全责任与执法人员个人利益、政治待遇挂钩，增强执法人员的责任感。同时，通过注销行政许可，可以让“人情证”、“关系证”、“利益证”以及体外循环等非法证无处遁形，从而保护干部，消除隐患。

2.2增加公安派出所消防监督执法权

据了解，公安派出所执法权力小，项目少。目前河南省消防总队实施的《公安派出所消防监督管理规定》中规定公安派出所只能够对违法个人实施500元以下处罚，没有行政许可审批权。但是一个行政执法机关的权力和义务是等同的，权力少、权力小就意味着其整治火灾隐患和违法行为的能力受到限制，也就意味着其开展执法检查的主动性和积极性受到严重的制约。在此建议增加派出所对违法行为的处罚权力和行政许可的审批权。

2.3进一步明确单位主体责任

《消防法》第二条、第十六条、第十七条和第二十八条等条款对社会单位消防主体责任进行了详细的规定，同时第六章也对社会单位的法律责任有明确的规定，但是对造成火灾事故的责任追究只有在第六十四条第一款第二项一笔带过。但是消防安全涉及公共安全，一旦发生火灾就有可能对人民群众的生命财产安全造成巨大的、不可挽回的损失。笔者认为，对社会单位、个人火灾事故的责任追究也应该进行细化。以此次鲁山县重特大火灾事故为例，对于改建、扩建、装修不申报的发生火灾造成后果的，对于不认真履行消防安全管理职责造成火灾事故的应该如何追责等等。

2.4引进社会化管理机制

2015年“8•12”天津港特大恶性火灾爆炸事故发生后，党中央、国务院高度重视，各级领导作出指示批示，各级消防部门开展易燃易爆危险品单位消防安全专项整治行动。但是随着经济社会发展，各类大型综合性企业越来越多，也越来越复杂，特别是易燃易爆危险品储存、经营单位的复杂性和专业性与现有的消防监督检查人员的专业水平已经不相适应，要解决这种矛盾可以借鉴安监部门管理经验，与社会安全评估单位签订服务合同，由其组成的专家团对单位进行检查评估，对检查出来的火灾隐患移交消防部门处理。评估单位对检查火灾隐患负责，一旦发生火灾可按照合同要求追究其责任，从而既保证了隐患排查的彻底性，也转移了消防安全管理责任。

3结束语

法律是由客观的社会物质条件决定的，随着社会的高速发展，法律也在与时俱进，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了“贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。因此，进一步增强消防法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，同时改进和完善消防执法方式方法，努力实现法律效果和社会效果的有机统一是当前和今后的重要课题。综上所述，是笔者在基层执法实践中形成的拙见，希望能够为消防法律法规建设提供裨益，从而，最大限度地预防和控制火灾事故的发生。

作者:卢曦 刘丹 单位:河南省焦作市新区管委会西新区消防大队 郑州市消防支队

参考文献:

［1］中华人民共和国消防法［2009］［S］．

［2］张志强．浅析消防监督工作中存在的问题与对策［J］．法制与社会，2015(1)．

［3］刘莹．与行政许可相关的定期检查(年检)法律制度研究［J］．政府法制研究，2006(3)．